人防車位的歸屬與利用

?案情摘要
甲與丙之間存在借款關系，丙未按期還款，甲遂起訴丙要求還款，人民法院判決丙向甲還款。丙未自動履行生效判決，甲因而申請強制執行，人民法院裁定查封丙投資開發的某項目小區內結合民用建筑修建的人防車位兩個。經查，該人防車位尚未竣工驗收，亦未取得人防主管部門頒發的使用證。丙因欠乙工程款，在人民法院查封該車位之前已經與乙達成以案涉車位抵債的協議。獲悉人防車位被查封后，乙向法院提出執行異議，主張案涉人防車位歸其所有，應排除執行。執行法院裁定中止執行。甲故此向人民法院提起執行異議之訴，主張該車位應歸丙所有和使用，可以作為執行標的，人民法院應繼續執行。

?法律問題
案涉人防車位的權屬如何認定，人民法院應否繼續執行？

?不同觀點
甲說：肯定說
為鼓勵社會投資人防工程建設，國家對人防工程采取“誰投資、誰管理、誰收益”的原則。案涉人防車位由丙投資建設，因而丙對其享有所有權和使用權，甲可以申請對其強制執行。

乙說：否定說
丙結合民用建筑修建的人防車位，屬于國防設施，應歸國家所有。根據國家人防辦制定的《人民防空工程平時開發利用管理辦法》第9條規定，人民防空主管部門應當根據使用單位提交的備案資料，經審查合格后發給《人民防空工程平時使用證》。使用單位必須持有《人民防空工程平時使用證》，方可使用人民防空工程。第10條規定，禁止無證使用人民防空工程或者轉讓《人民防空工程平時使用證》。根據上述規定，對于未經人防部門驗收和批準而取得使用證的人防工程車位，丙不享有合法的使用權和收益權。因此，甲申請人民法院將其作為丙的合法財產進行強制執行，人民法院不應支持。

?法官會議意見
采乙說

人防車位作為人防工程的一種現實存在形式，本質屬性為國防戰備設施，應當歸國家所有。但為鼓勵社會資金投資人防工程建設，減輕國家財政負擔，人防工程經驗收合格后，投資者可以取得用益物權性質的人防車位使用權。從程序上看，為加強對人防工程的監督管理，有效維護人防工程的戰時防御功能，投資者應按人防主管部門的規定履行備案審批程序，才能取得人防車位使用權。投資者經人防主管部門備案批準，取得人防車位使用權，該人防車位使用權可以作為執行標的；投資者未經人防主管部門批準，對人防車位不享有合法的使用權，申請執行人將其作為投資者的合法財產申請強制執行，人民法院不予支持。

?意見闡述
近年來，隨著城市及其人口的不斷擴張，城市車輛保有量快速增長，而車位卻遠遠不能滿足需求，停車難、停車貴問題十分突出，成為城市的普遍頑疾。人防車位作為人防工程的一種具體形態，兼具戰時防御及平時停車功能，在城市車位資源稀缺的大背景下，日益受到人們的關注和重視，圍繞人防車位的權屬和利用產生的爭議不斷增多。?  在執行異議和執行異議之訴中這類爭議尤為突出。由于法律規定不完善、不明確，各地規章規定各異，加之學理上認識分歧較大，導致各地法院裁判尺度不一，亟需研究解決。

一、人防車位的內涵與屬性
人防車位是指利用人防工程而設置，平時可用于停車的車位。從性質上看，人防車位是人防工程的組成部分，是人防工程的存在形式之一，只不過是在人防工程戰時防御功能之外，另外開發出了平時停車的使用功能。即人防車位是平時可以用于停放車輛的人防工程。這與普通車位僅為了平時停車的單一功能而修建有所不同。因此，對人防車位的法律屬性和功能的認識離不開對人防工程屬性和功能的探究。

人防工程，是指為保障戰時人員與物資隱蔽、人民防空指揮、醫療救護而單獨修建的地下防護建筑，以及結合地面建筑修建的戰時可用于防空的地下室。據此，可以將人防工程分為兩大類，一是單獨建設的人防工程(簡稱單建人防工程)，二是結合地面建筑修建的人防工程(以下簡稱結建人防工程)。無論通過前述何種方式修建，人防工程始終與軍事、國防利益休戚相關，與不特定多數人員的戰時安全等公共利益緊密相連，因而具有不同于一般建筑設施的特殊屬性。

具體而言，包括以下三個方面：一是戰備性。戰備性是人防工程的本質屬性?！度嗣穹揽辗ā返?條規定“人民防空是國防的組成部分”。因而，人防工程屬于國防戰備設施，與普通民用地下建筑設施有根本區別。修建人防工程根本的、首要的目的，就是為了防御戰時空襲，減少空襲造成的損失，保護城市居民的生命財產安全和經濟目標，保存戰爭潛力，舍此則人防工程將與普通民用地下設施無異，也就無所謂人防工程。從修建標準上看，為適應戰時防御的需要，人防工程的修建具有比普通地下建筑設施更為嚴格的特殊的技術標準，墻壁更為厚實堅固，且要求能夠密閉，以防護生化武器和核輻射。

二是平戰結合性。人防工程是修建于城市地下的重要不動產資源，除了戰時防空的基本功能外，平時還具有重大經濟利用價值。為實現物盡其用，確保人防工程價值的最大化，世界各國均本著平戰結合的原則，在和平時期積極開發人防工程的經濟價值，努力實現人防工程的戰備效益、社會效益、經濟效益相統一。

三是強制性。為保障戰時防空需要，國家對人防工程的修建具有強制性規定，按規定修建相應的人防工程是相關單位的法定義務，而非完全自主決定是否投資修建的純粹商業行為?！度嗣穹揽辗ā返?1條、第22條規定，人民防空指揮工程、公用的人員掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部門負責組織修建；醫療救護、物資儲備等專用工程由其他有關部門負責組織修建。有關單位負責修建本單位的人員與物資掩蔽工程。城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室。
人防工程設計規范中還對結建人防工程應修建防空地下室的面積標準等作出了具體規定。對于確因地質條件和其他因素，不能結合民用建筑修建防空地下室的，建設單位要按規定交納異地建設費，由人防部門統一組織另行建設。因此，修建人防工程是人防主管部門及其他有關單位的法定義務，是為保障戰時人民群眾生命財產安全而應履行的法定職責，具有國家強制性。

二、人防車位的所有權問題
由國家投資單獨修建的地下防空建筑用于平時停車時，基于投資主體及保障戰時人員物資隱蔽、人防指揮等與軍事和國防利益相關的單一目的，通常認為屬于國家所有，并無爭議。實踐中有爭議的是，由社會投資者投資結合民用建筑修建的人防車位（即結建人防車位）所有權歸屬問題?，F行法律對于此種結建人防車位的所有權歸屬并無明確規定，各地規章千差萬別，由此帶來理論上的巨大爭議和審判實務上的不統一。

（一）現行法律規定
《物權法》是規定財產歸屬和利用關系的基本法律，但其中對于人防工程及結建人防車位的所有權歸屬并沒有作出明確規定?！段餀喾ā返?2條規定，國防資產屬于國家所有。但國防資產的范圍包括哪些，人防工程是否屬于國防資產，卻未進一步明確?！秶婪ā返?7條規定，國家為武裝力量建設、國防科研生產和其他國防建設直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設備設施、物質器材、技術成果等屬于國防資產。如按文義解釋，此處所稱的國防資產應為國家直接投資形成的設備設施，社會投資者投資建設的結建人防車位不在此列。

《物權法》第73條規定，建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房屬于業主共有。該條規定了建筑區劃內的公用設施歸業主共有，但結建人防車位是否包含于本條所規定的公用設施之內，不無爭議。實務中，很多業主以結建人防車位屬于該條規定的公用設施為據主張其應歸業主共有，導致近年來紛爭不斷?！段餀喾ā返?4條規定，建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業主共有。該條根據建筑物區分所有權的原理，將建筑區劃內的車位分為專有部分的停車位和共有部分的停車位。專有部分的停車位，由開發商享有所有權，開發商可以通過出售、附贈、出租等方式確定車位、車庫的權利歸屬。對于車位、車庫的權利歸屬沒有約定或約定不明的，應當由開發商所有。  利用業主共有部分修建的停車位，由業主共有。對于何謂專有部分，何謂共有部分，物權法規定不明，《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》進行了區分。

根據該解釋第2條的規定，凡具有構造上的獨立性、能夠明確區分；具有利用上的獨立性、可以排他使用；能夠登記成為特定業主所有權的客體，均屬于建筑區劃內的專有部分。專有部分以外的部分，即為共有部分。但上述規定是對民用建筑內普通建筑設施權屬所做的劃分，對于有別于普通民用建筑設施、具有國防戰備性質的人防車位是否適用，并不明確。此外，即便上述規定可以適用于結建人防車位，然而結建人防車位究竟屬于建筑物的共有部分還是專有部分，同樣存在不同認識， 其所有權歸屬仍然不明。

《人民防空法》對此也沒有作出明確規定。該法第5條第2款規定：“國家鼓勵、支持企業事業組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設；人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有?！痹撘幎▋H明確了投資者對所投資建設的人防工程享有平時使用收益權，但并未涉及所有權歸屬。因此，根據該條規定，依然無法判斷結建人防車位的所有權歸屬。

綜上，就現行法律而言，并沒有任何一部法律對結建人防車位的所有權問題作出清晰明確的界定，人防車位所有權歸屬問題目前還處于“無法可依”的狀態。

（二）規章及規范性文件規定我國現有的行政法規未對結建人防車位的所有權問題作出明確規定，地方性法規也鮮見直接規定結建人防車位所有權的。不過，國務院相關行政主管部門和各地政府在對人防工程實施行政管理的過程中，對包括人防車位所有權在內的人防工程權屬問題，以規章或規范性文件形式卻多有涉獵。但由于認識不同，加之各地實際情況差異較大，因此規定內容各異，大致形成了結建人防車位歸國家所有和歸投資者所有兩種類型。

（三）學理觀點結建人防車位的所有權歸屬問題在學術上一直存有不同認識，法律的不明確、各地規定的不統一，加劇了學術上的爭論。不同學者從不同角度，基于不同法理對結建人防車位的所有權歸屬問題進行論述，形成了國家所有權說、業主共有說和投資者(開發商)所有權說三種不同的觀點。

（四）裁判尺度因人防車位所有權而產生的爭議在現實中已經大量存在，而法律規定又不明確，各地政府的規章及規范性文件規定差異較大，學理認識并不一致，這直接導致各地法院在審理此類糾紛時裁判尺度不一，判法各異。其中既有認定人防車位所有權歸國家所有的判決，也存在將人防車位所有權判決歸業主共有或開發商所有的判決。

（五）本文觀點
結建人防車位所有權問題，涉及結建人防車位這一特殊不動產的歸屬、利用和交易流轉，也是現實中人防車位所有權爭議案件產生的法律根源。對于這一屬于民事基本制度的問題，確有必要在國家法律層面做出明確統一的規定。在現實爭議不斷涌現、法律規定付之闕如而各地政策又不相同的情況下，人防車位所有權立法的必要性和緊迫性尤為明顯。從應然的角度看，我們傾向于認為結建人防車位的所有權應歸屬于國家。除前述國家所有權說強調的理由外，我們認為人防車位歸國家所有的根本原因在于其戰備性和公共服務設施的特殊性質。人民防空是國防的組成部分，根據人民防空的需要而修建的人防工程是國防設施的組成部分。因此，結建人防車位的本質屬性是戰備性，是戰時保障一切組織和個人生命財產安全的公共服務設施。

《人民防空法》第8條規定：“一切組織和個人都有得到人民防空保護的權利，都必須依法履行人民防空的義務?！遍_發商在新建民用建筑時必須依據國家相關規定結建人防工程，是保障人民戰時獲得防空保護的具體措施，由此而進行的投資以及業主所分擔的人防建設費用，是包括建設單位及業主取得人民防空保護權時應承擔的法定義務。結建人防車位的這一屬性是其根本屬性，而其平時作為車位停車的經濟屬性則是在保證戰備性的基礎上派生出的從屬性。離開了戰備性，離開了國防設施的公共服務職能，結建人防車位則喪失存在的基礎。因此，對結建人防車位權屬的確認，應以有利于戰時人防工程有效利用、平時人防工程有效維護為權衡標準，以有利于人民防空保護權的實現為根本出發點，而且結建人防車位的利用應以不妨礙戰時防御功能實現為原則。以此為前提，之后才能進一步研究如何充分發揮結建人防車位的平時使用價值問題。

從戰時有利于對結建人防車位的迅速調度、統一協調、高效利用，平時有利于對結建人防車位的有效維護和監督管理角度考量，我們認為結建人防車位的所有權歸國家更為妥當。至于對投資建設單位的利益平衡問題，則可以通過賦予其平時使用權加以解決。
    
三、人防車位的使用權
（一）人防車位所有權與使用權分離的必要性
所有權是對物進行全面支配并排斥他人干涉的權利，包括了占有、使用、收益、處分四項權能。人防車位所有權如歸國有， 國家自然應對人防車位享有上述四項完整的權能。就人防車位的使用而言，包括了平戰結合的兩項用途：一是戰時用于防空(包括平時的應急搶險救災)，二是平時用于停車。其中第一項用途是建設人防車位的根本目的。我們主張結建人防車位歸國家所有，也主要是從保障國家戰時對人防車位的有效掌控和利用，保障人民群眾生命財產安全的角度出發所作的考慮，這是國家充分履行公共管理職能的需要。

但除此之外，國家平時并無為履行公共管理職能之需而利用人防車位的必要性，人防車位特別是結建人防車位的平時停車功能基本是為了滿足普通民眾日常停車之需而開發的經濟功能。這種情形下，如將人防車位的平時使用權仍賦予國家行使，則要么是人防車位長期閑置，加劇城市車位資源緊張的局面，不符合物盡其用的原則；要么是國家相關部門將使用權轉讓給他人行使并從中獲利。后一種情形下，不免有國與民爭利之嫌，有損政府的形象和公信力，而且會令人產生疑問：國家強制投資者出資建設的人防工程，平時閑置不用時為什么不能交給投資者使用？國家讓投資者出資修建人防工程卻作為自己牟利的手段，是否符合政府的職能及公平原則？

因此，將人防車位的所有權與使用權相分離，將國家所有的人防車位平時交由投資者使用，既有利于充分發揮人防車位的使用價值，符合誰投資、誰收益的公平原則，而且也有利于調動投資單位建設人防工程的積極性，于國于民均善莫大焉。對于此處所謂的投資者是建設單位還是業主，學術界和實務界均存在不同認識。我們認為，投資者應為投資建設該人防工程項目的建設單位，即開發商。

（二）人防車位使用權為用益物權
投資單位對所投資建設的人防車位享有的使用權，是在國有土地之地下設立的他物權，性質上應屬于用益物權。投資單位取得用益物權，可以對人防車位進行占有、使用和收益，但無權處分人防車位。

《物權法》第5條規定：“物權的種類和內容，由法律規定?！奔次餀嗟膭撛O，應遵循物權法定原則。認定人防車位使用權為用益物權，是否符合物權法定原則？作為調整物的歸屬和利用關系的基本法律，《物權法》中并沒有規定人防車位使用權這一用益物權類型，但在《人民防空法》中卻有相關規定?！度嗣穹揽辗ā返?條第2款規定：“國家鼓勵、支持企業事業組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設；人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有?！币虼?，認定投資者平時對人防車位享有用益物權具有法律依據，符合物權法定原則。

（三）人防車位使用權的取得和利用就當然取得人防車位使用權，成為人防車位使用權人。作為一種用益物權，人防車位使用權的取得也應有一定的事實為依據，通過一定法律事實和法律程序而創設，并應符合物權的公示公信原則。人防車位作為一種國防戰備設施，服務于國防戰備需求，有別于普通民事財產。故此，為保障人防工程在戰時能夠滿足人民防空的需要，平時有利于人防工程的監督管理和有效維護，國家相關主管部門對人防工程的利用采取許可制，只有經過國家相關主管部門備案批準，頒發使用權證，使用人才能享有合法的人防車位使用權。

此外，國家主管部門對人防工程的設計、施工等規定了特定的標準和要求，對人防工程的適用管理制定了特定的管理規定，人防車位使用權的創設和利用，也必須遵從這些規定。具體而言，根據現有管理規定，結建人防工程必須貫徹同步規劃、同步設計、同步施工、同步驗收的要求，未經竣工驗收合格，不得交付使用。使用竣工驗收合格的人防工程，還必須向人防主管部門備案，由人防主管部門頒發人民防空工程平時使用證。人民防空工程平時使用證，是使用人取得人防工程平時使用權，可以合法使用人防工程的證明。租賃、轉讓人防工程使用權，也需經過人防主管部門的批準并換發使用證。在當前人防車位使用權取得程序尚缺乏專門的法律規定予以規制的情況下，人防工程平時使用證事實上發揮了確認人防工程使用權的物權憑證的作用。

綜上，投資者經人防主管部門備案批準，取得人防車位使用權，該人防車位使用權可以作為執行標的；投資者未經人防主管部門批準取得人防車位使用權，投資者對人防車位不享有合法的使用權，申請執行人將其作為投資者的合法財產申請強制執行， 人民法院不予支持。

---源于：最高人民法院第二巡回法庭法官會議紀要（第一輯）