吳建雄：國家監察制度學（七）

人民政協對監察工作監督制度，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商這一基本政治制度決定的。堅持和完善這一中國特色社會主義政黨制度，就要健全相互監督特別是中國共產黨自覺接受監督等機制，發揮人民政協作為政治組織和民主形式的效能。開展人民政協對國家監察工作的監督，是提高政治協商、民主監督、參政議政水平的必然要求。

人民政協對監察工作監督，是堅持和完善人民當家制度體系，發展社會主義民主制度的重要體現。人民政協監督即民主監督，主要指民主黨派的監督，這種監督雖然不具有國家強制力，但可以提高國家機關及其工作人員的工作效率和工作水平。支持和保證政協的民主監督，就應切實發揮人民政協通過提出建議和批評，對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其工作人員工作的監督作用。

一、人民政協民主監督的地位和作用

黨的十九大報告指出：“人民政協是具有中國特色的制度安排，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。人民政協工作要聚焦黨和國家中心任務，圍繞團結和民主兩大主題，把協商民主貫穿政治協商、民主監督、參政議政全過程，完善協商議政內容和形式，著力增進共識、促進團結。加強人民政協民主監督，重點監督黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實?！边@是中國共產黨首次在黨的全國代表大會的報告中特別明確了政協民主監督的重要監督對象和主要任務。實際上，中國特色社會主義進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央，提出要推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，以健全社會主義協商民主制度為切入點，對人民政協事業發展就做出新的重大部署，對加強和改進人民政協民主監督工作提出新的要求。在黨的領導下，各級政協積極探索創新，認真履行職能，民主監督工作取得新的進展。當前，我國正處于全面深化改革，努力實現中國特色社會主義現代化的關鍵時期。面對新形勢新任務，進一步發揮人民政協民主監督的獨特優勢和重要作用，對于推進黨和政府科學決策、民主決策、依法決策，推動黨和國家大政方針、重大改革舉措和重要決策部署貫徹落實，促進國家機關及其工作人員轉變作風、改進工作、反腐倡廉，推動解決人民群眾關心的實際問題，加強中國共產黨同各民主黨派、各人民團體、各族各界人士的團結合作，具有重要意義。因此，習近平總書記多次指出，要強化政協民主監督，完善制度規范，適時制定改進辦法，增強監督實效。

二、人民政協對監察工作的監督
人民政協對監察工作監督源于人民政協的民主監督。民主監督有廣義與狹義之分。廣義的民主監督，是指國家為了保障人民的政治權利，實現社會主義民主，防止國家機構和公職人員濫用權力而建立的各種監督制度?？傮w來說，“只要是運用民主思想所實施的監督行為，都可以理解為民主監督”，我國作為人民民主專政的社會主義國家，他的各種監督形式，包括人大監督、司法監督、行政監督、政黨監督、群眾監督和輿論監督等都屬于民主監督的范疇。狹義的民主監督，是“專指人民政協和各民主黨派、無黨派人士對共產黨以批評、建議為主要形式實施的監督”?？梢?，狹義的民主監督僅包括人民政協民主監督和參政黨（民主黨派）民主監督，而兩者既有交叉重合之處，又有些許不同。
2017年《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》（中辦發[2017]13號）規定，人民政協民主監督的主要內容有八個方面：包括對國家憲法和法律法規的實施情況的監督，對黨和國家的重大方針、舉措、決策部署的執行情況的監督，對國民經濟和社會發展規劃的執行落實情況的監督，對涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況的監督，對國家機關及其工作人員遵紀守法，反腐倡廉情況的監督，對政協提案或其他重要意見建議辦理情況的監督，對參加政協的單位和個人執行政協決議情況的監督，最后還包括中共黨委交辦的其他監督事項。同時，人民政協民主監督的形式主要有會議監督、提案監督、專項監督、視察監督以及其他更加多樣靈活的監督形式。
2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》指出，參政黨民主監督的內容具體包括三個方面：一是國家憲法和法律法規的實施情況；二是中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況；三是黨委依法執政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。其形式主要有在人民政協中提出意見；受邀參加人大及其常委會和各專門委員會的組織調研；參加有關方面組織的重大問題調查和專項考察；應邀擔任司法機關和政府部門的特約人員等。

可以看出兩者在監督內容和監督形式上的不同，特別是在監督內容上，人民政協民主監督的對象和范圍更加寬泛，內容更多，其屬性更多表現為一種社會監督。而民主黨派的民主監督更多地是對執政黨及其黨員履職為政行為的監督，因而其屬性應是政黨監督。不過，因為人民政協的主要成員還是各民主黨派和無黨派民主人士，民主黨派民主監督的主要依靠平臺又是各級政協組織，因此說人民政協民主監督和參政黨民主監督兩者是緊密關聯的，民主黨派不僅可以通過人民政治協商會議發揮作用，其成員還可以通過人民代表大會、各級政府機關發揮監督作用。人民政協對監察工作的監督也可以通過人民政治協商會議發揮作用，其成員還可以通過人民代表大會發揮監督作用。

三、人民政協監督監察工作的途徑

人民政協監督監察工作的主要途徑是：第一,參加人民政協會議聽取建議，這是政協民主監督的主要渠道。監察機關及其工作人員有向人民政治協商會議委員匯報的義務。人民政治協商會議也應積極和監察機關建立聯系,方便中國人民政治協商會議委員進行監督。第二,參加人民政協經常性工作，這是政協民主監督的重要方式。人民政協經常性工作通常包括各種會議調研視察、提案辦理、反映社情民意等各項工作和活動,是民主黨派、無黨派人士參與政治協商履行職能、發揮作用的重要方式。第三,監察機關參加政協舉辦的其他活動，這是政協民主監督日常渠道。如民主質詢、網上評議政府、主席質詢、專題協商會、提案工作座談會、委員視察工作座談會、文史工作座談會、反映社情民意信息工作座談會、新聞宣傳工作座談會等等。第四,參與其他國家機關的特邀監督活動。如監察機關聘請人民政協會議委員、民主黨派人土和無黨派人士作為特邀監督員,監督其工作的開展。

中國人民政治協商會議第十二屆全國委員會第五次會議開幕式的報告指出：新時期，加強和改進人民政協民主監督的工作，要準確把握人民政協民主監督的性質定位；切實突出人民政協民主監督重點；有效運用人民政協民主監督方式方法；要始終堅持中國共產黨對人民政協民主監督的領導。新的時代條件下，加強人民政協對監察工作民主監督，就要在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義基礎上，依據政協章程，充分運用提出意見、批評、建議等方式開展協商式監督，實現人民政協對國家監察工作“協商式監督”的高質量發展。

一、樹立新時代“協商式監督”理念
人民政協民主監督是“協商式監督”，主要體現在三個方面：第一，從監督的基本原則看。中國的人民政協從成立到現在，始終堅持平等對待，坦誠相見，暢所欲言，尊重不同意見表達，把協商民主貫穿于參政議政、民主監督全過程；始終堅持增進團結，融協商、監督、參與、合作于一體，廣泛凝聚共識、凝聚智慧、凝聚力量。因為人民政協民主監督的目的是促進執政黨和政府工作更加科學民主，監督主體和監督客體的目標是一致的。所以民主監督必然是求同存異，理性包容的。第二，從監督的方式方法看。一方面是會議監督，政協常務委員會會議、主席會議、專題協商會、協商座談會、對口協商會等都會安排一定數量的監督性議題，政治協商寓于民主監督；另一方面是視察監督，人民政協根據每次監督任務組織委員視察團，深入實際、深入基層、深入群眾，聽取情況介紹，實地察看，座談討論。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”，基層協商民主建設中寓于民主監督。第三，從監督的程序看。無論是監督議題的確定，還是監督活動的組織以及監督意見的辦理，都要經過充分協商。

同時，人民政協民主監督對社會主義協商民主建設也具有重要作用。人民政協民主監督有利于化解社會矛盾，推進社會協商有序進行。參政黨民主監督作為實現公民有序政治參與的重要途徑，規范了民眾參與政治的實踐活動，推進協商民主制度化發展。人民政協民主監督有利于黨際關系和諧發展，推動社會主義政黨協商建設。十八屆三中全會指出：“發揮統一戰線在協商民主中的重要作用。完善中國共產黨同各民主黨派的政治協商，認真聽取各民主黨派和無黨派人士的意見。中共中央根據年度工作重點提出規劃，采取協商會、談心會、座談會等進行協商，完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度?！苯y一戰線擴大社會整合的邊界和張力，在政協會議上各民主黨派以黨派名義充分發表不同政見，對執政黨提出批評建議，既能拓寬社會利益表達渠道，又能廣泛調動社會各階層、各界人士的政治參與，暢通民主協商的渠道，有效避免各種利益沖突。中共十九大報告再次強調：“統一戰線是黨的事業取得勝利的重要法寶，必須長期堅持?！瓐猿珠L期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共，支持民主黨派按照中國特色社會主義參政黨要求更好履行職能”。中國特色社會主義參政黨在人民政協、人大、政府以及基層組織中更好履行民主監督、參政議政職能，實際上也在推進政協協商、人大協商、政府協商和基層組織協商的有序進行。

二、把握新時代民主監督機制的要義
人民政協民主監督實踐的推進，它的作用已在國家的政治、經濟、社會和生生態建設的各個領域中逐漸顯現出來。人民政協民主監督不僅是發展社會主義民主政治、完善社會主義民主制度、推進中國特色政治發展道路的必然要求，而且也是決勝全面建成小康社會和實現社會主義現代化強國的重要條件。人民政協民主監督的性質與特點決定了它在監督黨和國家監察工作和反腐倡廉建設具有重要作用。
第一，健全人民政協民主監督機制，有利于促進人民政協民主監督與其他監督形式形成合力，在中國特色社會主義民主政治建設中發揮作用。中共十九大報告指出：“構建黨統一指揮，全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”。參政黨的民主監督最大特點是“柔性監督”，是權利對權力的監督模式，它不具備法律監督的強制性，但由于它的監督方式靈活，監督渠道廣泛，主要通過“提出建議、意見和批評”的方式，影響國家權力機關及其掌握權力的相關人員，對那些違反人民意志和利益，濫用權力的人和行為進行制約，保障人民賦予的各級權力得以正常有序的行使和運行。這種以權利制約權力的模式是社會主義監督體系中必不可少的一環。同時，如果參政黨對執政黨以及國家機關所提的意見、建議和批評被權力機關所采納，就會轉化為權力監督、上升為法律監督，一些批評和建議借助媒體、網絡等新技術手段，廣泛流傳開來，從而增強參政黨民主監督的實效。因此，要加強參政黨民主監督與其他監督形式的結合，充分發揮社會主義監督體系中各個監督的特點和優勢，促進相互間的合作，盡最大努力形成監督合力，進而提升我國監督體系的整體監督效益。
第二，健全人民政協民主監督機制，有利于妥善解決社會問題和矛盾，減少不同利益群體之間的沖突，各階層、各黨派和各團體的利益訴求表達渠道暢通無阻，實現社會的整體和諧。政治和諧特別是黨際關系和諧、社會階層和諧，是和諧社會的一個重要方面，這就要充分發揮我國政黨制度的特點和優勢，利用我國政黨制度的內在機制去調節政黨關系。民主監督機制能夠起到溝通、督促、協調、整合的作用：一是人民政協民主監督在一定程度上促進了政府和司法機關工作作風的轉變，提升服務質量，緩和公眾和政府的矛盾，改善了政府形象；二是人民政協民主監督促使中共依法執政、民主黨派依法參政，民主政治有序運轉；三是政協委員在民主監督中發揮引領社會作用，倡導團結、友愛、互助、誠信；四是各民主黨派、各人民團體、無黨派民主人士利用民主監督機制，發揮橋梁、紐帶作用，協助黨和政府協調社會關系，解決社會矛盾，推進社會公平，維護社會穩定。所以，人民政協民主監督有助于政治系統的和諧，有利于整個社會大系統的和諧發展。

第三，健全人民政協民主監督機制，有利于加強和改善中國共產黨的領導、提高其執政能力，融洽各級政府與人民群眾的關系。中共十九大強調：“健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。各級領導干部要增強民主意識，發揚民主作風，接受人民監督，當好人民公仆”。政黨始終是反腐敗體系的中心，這個特點決定了中國懲治與預防腐敗的體系有其獨特的價值基礎、制度體系和行動邏輯。中共十六屆四中全會制定的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中明確指出：“貫徹長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強與民主黨派合作共事，健全有關重大問題決策前協商的制度，真誠接受民主黨派監督”，民主黨派參政議政的主要平臺就是人民政協，由此可見，人民政協民主監督對于共產黨決策的監督、廉潔奉公和執政為民的監督，在整個監督體系中占有重要的地位，其政治功能十分突出。隨著“四個全面”戰略布局的推進，共產黨在長期地執政過程中迫切需要民主黨派的民主監督，如何防止官僚主義、宗派主義和黨內腐??？如何使公共權力在改革開放和現代化建設的新時期得到高效、廉潔、公平、有序地運轉等一系列問題的有效解都決離不開民主黨派的民主監督。所以說，充分發揮人民政協民主監督作用，是中國共產黨實現科學執政、民主執政、依法執政的重要外部推動力。

三、完善新時代民主監督的有效機制
（一）建立健全新時代民主監督的常態化機制
我國的基本政治制度決定了人民政協和民主黨派監督的常態化。我國的民主黨派監督與西方政黨之間的相互監督，特別對執政黨的監督有著本質區別。西方政黨監督雖然在客觀上起著監督制約和遏制腐敗的積極作用，但這種監督主要是黨派之間爭權斗利的政治斗爭，對社會治理的消極影響是不言而喻的。我國實行中國共產黨領導下的多黨合作基本政治制度，民主黨派的監督在價值目標和機制運行上與黨和國家的治理方略具有高度的一致性。因此，必須貫徹長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強中國特色社會主義政黨制度建設，健全相互監督特別是中國共產黨自覺接受監督、對重大決策部署貫徹落實情況實施專項監督等機制，完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度，完善支持民主黨派和無黨派人士履行職能方法，展現我國新型政黨制度優勢。發揮人民政協作為政治組織和民主形式的效能，提高政治協商、民主監督、參政議政水平，更好凝聚共識。完善人民政協專門協商機構制度，豐富協商形式，健全協商規則，優化界別設置，健全發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力的程序機制。
新的時代條件下，通過推進常態化機制建設，人民政協民主監督的作用將更具實效性。健全人民政協民主監督的機制，需要從知情明政、協調落實、辦理反饋和權益保障四個方面下功夫。知情明政機制主要指，政協委員對于黨委和政府相關的會議情況，通過列席會議、情況通報、審閱材料等環節進行全面了解，詳細掌握。協調落實機制主要指，加強人民政協專門委員會就有關監督工作與黨政部門的對口聯系，有效銜接，就相關監督議題和工作安排加強協調配合，認真組織實施和積極跟進落實。辦理反饋機制主要指，辦理單位應及時以書面、會議通報等形式反饋政協民主監督意見辦理、采納和落實情況。政協相關會議或相關部門要及時或定期將監督意見辦理回復情況進行通報。權益保障機制主要指，尊重和保障政協委員在參加民主監督工作中的知情權、參與權、表達權和監督權，維護政協委員對違紀違法行為檢舉揭發的權利，對于阻撓政協委員參加民主監管，甚至進行壓制、打擊和報復的，應依紀依法追究責任。
（二）建立完善與權力部門協調配合機制
人民政協的民主監督應與執政黨自我監督、人大法律監督、國家監察監督等各種權力部門監督力量密切合作，建立協調配合的運作機制。一是建立信息溝通、資源共享制度，加強政協與執政黨、政府、人大和社會各界的互相溝通，互通情況，及廠時了解各方面的信息；二是建立各級政協與各級黨委、各級政府、人大的固定渠道的對口聯系制度和工作制度，互相列席對方的工作會議，互相通報監督工作的進展情況。三是建立重大決策的征求意見制度。在有關經濟建設、社會發展和人民群眾關心的重大問題決策之前，各級中共黨組織、政府、人大、政協應主動邀請社會各界知名專家、學者幫助咨詢、論證、調研，充分聽取各方面意見；四是建立健全人民政協民主監督員和監督小組機制。各級政協要定期向各部門各單位派出民主監督員和監督小組，在主席會議和常委會領導下開展民主監督工作。民主監督員和監督小組除積極參加有關部門重要會議開展對重大決策、重大執法問題的監督外，要更多的加強對人民群眾反映強烈的民生和社會問題的監督，積極查找原因，尋求對策，及時反映社情民意。
（三）探索實驗多種監督形式互動機制
多種監督形式和方式的結合主要包括：宏觀問題的監督與微觀問題的監督結合、重點監督問題和 日常監督工作結合、政協民主監督的已有形式與新形式結合、被動監督與主動監督結合、常規化、程序化監督與臨時性、隨機性監督結合等等，如何使各種監督方式產生互動的效果是我們今后需探討的新問題。人民政協民主監督涉及的內容很廣，既有宏觀層面的，也有微觀層面的，應把對國家社會發展的重大問題的關注和對百姓最關心的日常生活問題的關注結合起來，以使人民政協既參與國家重大政治問題，更加面向基層，貼近民眾。人民政協在履行監督職責時，抓緊督促有關部門查辦關系社會民生或突發性的大案要案，又保證民主監督走向規范化、有序化、制度化的軌道。在堅持和完善過去行之有效的提案、視察工作、民主評議等監督形式的同時，各級政協還應積極探索和實踐新的監督形式，如將群眾請入政協，選派民主監督員，網絡監督員 等等。以往政協的監督多是發現問題后提出意見、提交提案，今后應加強視察回訪，及時跟蹤調查，主動幫助職能部門改進工作。為減少監督客體的防范和造假，確保監督的真實性和及時性，今后政協委員應當多增加暗訪式的隨機性調查。
此外，還應建立政協監督與輿論監督、群眾監督有機結合的機制，把人民政協的民主監督與新聞輿論監督有機結合起來。
（四）探索建立民主監督成果規范和反饋機制
民主監督成果的表現形式。按照目前民主監督的實際運行情況,監督成果可以有多種表現形式。主要形式是調查報告。以往民主監督的調查報告更多針對的是具體事件,但是對監察機關及其工作人員的監督相對較少。針對監察機關及其工作人員制作調查報告,尚屬于新事物,有待于進一步摸索。其次,民主監督的成果還可以表現為其他書面形式。如民主監督中收到的線索,經調查基本屬實后轉到監察機關內部調查或者轉向其他監督方式后,民主黨派和政協會收到相關的接收函和反饋文件,這也是民主監督的成果。民主監督中常用的提案也是民主監督成果的表現形式。除此之外,辦理記錄等文件也可以作為民主監督的成果表現形式?？偠灾?民主監督的成果表現形式多種多樣。
民主監督成果的內容。在多種多樣的表現形式下,內容是相對固定的。第一,成果中需要反映民主監督的啟動方式和條件。尤其是對于線索來自外部的特殊民主監督,更要明確接收到線索的時間和處理方式。第二,成果中需要反映具體監督的事項,以及監督主體對這一事項的具體看法和建議。這是整個成果中必不可少的部分。視察報告、提案抑或是建議案都需要講清所監督的事項、被監督機關的處理方式。第三,成果中需要說明采取了哪些民主監督的行為。由此來說明民主黨派和政協是否積極履行了自己的職責,進行民主監督,行為可以多種多樣。第四,成果中需要說明民主監督行為實施后,得到了哪些部門的何種反饋。必須明確監察機關及其工作人員是否進行了反饋,其他監督方式中所涉及的機關是否進行了反饋。另一個必須寫清的就是收到了哪些反饋。
民主監督的反饋。反饋的表現形式。監察機關的反饋并不是必須通過書面形式完成。通過座談會、工作通報等方式進行反饋也是可以的選擇。選擇哪種方式進行反饋,與民主監督主體采用哪種方式進行監督密不可分。如果采用書面形式進行反饋,則在書面形式框架內、不論是調查報告還是情況反饋都是可以采用的形式。歸根結底,被民主監督的監察機關必須作出相應的反饋。
反饋的內容。反饋的內容根據監督方式的不同有所區分。譬如通過特邀監督員方式對監察機關及其工作人員進行監督的,要通過與特邀監察員座談交流、走訪等形式通報工作情況,聽取意見建議,組織特邀監察員參加專題學習和業務培訓,定期向特邀監察員寄送有關文件、刊物、資料。再比如對于通過提案形式對監察機關及其工作人員進行監督的政協委員,則需要在收到政協全體會議期間的提案之日起5個月內、收到政協全體會議閉會期間的提案之日起3個月內,對提案作出書面答復。提案答復要實事求是、明確具體,內容包括提案反映問題的解決情況、建議的采納或處理情況等。對未予采納的建議,要予以說明。
實踐中反饋的內容一般包括:在反饋中必須明確是監察機關及其工作人員接受民主監督,以及民主監督的主體及其所采用的方式；一般有監察機關對所反映問題的解決情況、建議的采納或處理情況等;對未予采納的建議,要予以說明。如民主監督主體對辦理結果不滿意,監察機關要向其作出書面說明；對于尚沒有得出結論的事件,則需要對其下一步將采取的行動做定的說明。反饋并不是出具一次書面形式的文件就大功告成。在事項沒有處理完畢之前,監察機關需要與民主監督的主體主動保持聯系,積極披露事件的處理情況。部分答復意見要經本地區本部門負責同志研究審定,辦理結果要通過報告、會議紀要、簡報等形式向民主監督主體通報。民主黨派、工商聯提案在答復前要征求有關民主黨派、工商聯的意見,答復意見未落實或需要跨年度辦理的,承辦單位要及時向有關民主黨派、工商聯作出說明,并組織跟蹤督辦，充分發揮民主監督成果在加強和改進國家監察工作的應有作用。