吳建雄：國家監察制度學（六）

 

人大對國家監察工作的監督，是人民代表大會這一根本政治制度決定的。在我國，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民通過人民代表大會行使國家權力，各級人大都由民主選舉產生、對人民負責、受人民監督，各級國家機關都由人大產生、對人大負責、受人大監督。保證人大及其常委會依法行使職權，就要堅持和完善人大對“一府一委兩院”監督制度。國家監察機關接受人大及其常委會的工作監督，是堅持和完善人民當家做主制度、發展社會主義民主政治的具體體現。

人民代表大會對國家監察工作的監督，是中國特色社會主義基本政治制度決定的。我國憲法規定，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，憲法第三章在對“國家機構”的規定中，明確了國家監察委員會和地方各級監察委員會的性質、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制、工作機制。作為產生監察委的國家權力機關，人民代表大會對國家監察工作的監督，實質上是人民監督。

中國特色的人民代表大會制度理論認為，社會主義共和國必須建立通過選舉產生的人民代表機關作為國家統一的、最高的權力機關，并以此體現人民主權。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度和政權組織形式，是馬克思主義人民代表機關理論在中國的應用和發展。在人民代表大會制度下，國家的一切權力屬于人民，人民代表大會代表人民統一行使國家權力。人民代表大會的組織形式和活動方式決定了它主要負責反映和集中人民的意愿，作出決策，并監督決策的貫徹實施。它組織起行政機關并要求其依法行使各項行政管理職權，組織起國家監察機關對所有行使公權力人員的履職行為和職業操守進行監察，組織起審判機關和檢察機關維護社會公平正義，組織起軍事機關來維護國家的安全和利益。

作為人民代表大會制度理論基礎的民主集中制理論，是我國憲法的理論基礎，也是與分權制衡理論對立的一種政體理論。民主集中制理論認為，在社會主義國家，國家機關與人民群眾之間的關系、權力機關和其他國家機關之間的關系、中央與地方之間的關系以及各個國家機關內部的關系都必須既是民主的，又是集中的，即按照民主集中制的原則來確定和調整，都必須實行在民主的基礎上集中，在集中的指導下民主?！爸挥羞@個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級領導人所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動?！泵裰骷兄评碚搹膶W理上決定了國家權力機關與監察機關的關系，使監察委員會成為獨立的國家監察機關；也決定了監察委員會的組織形式和領導體制，使國家監察權在執政黨的領導和權力機關的監督下、在民主集中制的原則下依法規范運行，永葆人民性的本質特征。

人民代表大會制是我國的根本政治制度。監察委員會由人大產生，就必然對人大及其常委會負責，并接受其監督。我國憲法規定，“國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責?！北O察法也規定，“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查?！比舜蠹捌涑Ｎ瘯ΡO察委員會的監督由此確立。

首先，人民代表大會是監察委員會的權力來源。在我國，人民的主體地位是通過人民代表大會制度實現的。在人民代表大會制度下，國家的一切權力屬于人民，人民代表大會代表人民統一行使國家權力，所有的其他國家權力都只能來源于人民大表大會。人民代表大會制度這一根本政治制度決定了監察委員會必須由各級人民代表大會產生，監察委員會的權力也來源于人民代表大會。監察委員會的監察權是不同于行政權、審判權和檢察權的專門國家權力。

第二，監察機關必須對人民代表大會負責。這里的負責既包括監察委員會作為一級組織向人民代表大會負責，也包括監察委員會的主任和監察委員會的其他組成人員向人民代表大會負責，既包括監察委員會對產生它的人民代表大會負責，也包括監察委員會對產生它的人民代表大會常務委員會負責。根據《憲法》和《監察法》的規定，監察委員會向人民代表大會負責、接受監督的方式或者途徑，包括向人大常委會報告專項工作，接受人大常委會組織的執法檢查，接受人民代表大會代表或者常務委員會組成人員就監察工作中的有關問題提出的詢問或者質詢，接受人民代表大會對其組成人員的罷免等。

第三，監察機關必須接受人大的工作監督。我國《憲法》第104條規定了縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會“監督本級人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院的工作”?！陡骷壢嗣翊泶髸瘴瘑T會監督法》不僅規定了各級人大常委會行使監督權的原則、內容、基本規范和程序，還規定了“一府兩院”等國家機構接受人大及其常委會監督的義務。這些規定表明：人大監督是憲法和法律賦予的職權，是依法開展的監督，是以國家意志進行的監督，也是具有最高法律權威的監督。在人民代表大會制度的政治體制下，監察委員會由權力機關產生，當然要對權力機關負責，接受權力機關的監督。人大及其常委會監督監察機關的工作，體現了權力來源對由其派生的權力之間的關系，從根本上是體現了人民主權。

監察委員會的設立,改變了我國傳統的人大之下“一府兩院”的國家權力架構,“一委”得以與“一府兩院并列,但它仍然是人大之下的國家機關,受到人大的監督是理所當然的。人大對監察工作監督的特點體現在：

第一,人大監督是最為權威的監督。在我國的政治體制下,人大作為國家權力機關,產生“一府一委兩院”,后者須對其負責。這種政治制度保證了人大在我國權力體系中擁有最高的地位。按照《憲法》和《監察法》的規定,各級人民代表大會有權選舉本級監察委員會的主任,有權對監察委員會的副主任和委員進行任免,人大監督因而成為權威性最高的監督方式。

第二,人大監督是一種民主性監督。人民代表大會及其常務委員會是人民行使國家權力的機關。作為我國政治制度的基礎,人民代表大會在我國的現行體制下,擁有最高的民主性和最廣泛的代表性。在直接民主的運用受到條件限制的情況下,人民代表大會的意志和行為,等同于人民的意志和行為,人民代表大會及其常務委員會對監察委員會的監督,就成為最能代表人民意志的一種監督方式。

第三,人大監督是一種整體性監督。人大的最高地位決定了人大監督具有“高屋建瓴”的色彩,從監督事項或監督范圍的角度講,人大監督較為抽象和整體化,監督的是國家機關的“工作情況”或“執行法律情況”。對于國家機關工作中的具體事項或案件,限于代表專業性及數量、時間上的限制,人大往往無法精細顧及。從監督程序的角度看,人大監督的程序也顯得較為原則化。當然,近年來,隨著人大及其常委會更加頻繁地以質詢、執法檢査甚至個案監督等方式開展工作,這種整體性趨勢已有所改變。

 

人大及其常委會的監督是最高權力機關代表人民對其授予相關機構的權力的行使情況進行監視、督查，是確保人民賦予的權力始終為人民謀利益的職能活動。就反腐敗斗爭而言，人大監督職能作為位階最高的法定權能，一方面通過健全和完善國家立法，為反腐敗斗爭提供法律資源，以良法保障善治，一方面通過法定程序和法定方式對一切行使公共權力的機關實施監督，這是具有最高法律效力的權力監督。根據《憲法》《監察法》《監督法》等法律的規定，結合長期以來的人大監督工作實踐，新時代人大及其常委會對監察委員會的監督應當把握好以下實現途徑：

強化人大監督理念，要堅決克服一些地方人大及其常委會不同程度地存在監督意識淡化、監督手段軟化、監督機制老化、監督實效弱化等問題，以對憲法負責、對執政黨負責、對人民負責的態度開展各項監督活動，認真履行法定職責，充分發揮人大代表在管理國家事務中的主體作用。一是硬化監督手段。對那些影響經濟社會發展、人民群眾普遍關注的熱點難點問題，啟用詢問和質詢、特定問題調查、罷免、撤職等剛性監督手段，敢于破難點，善于抓重點，專于解熱點，勇于碰硬點，該罷免的罷免，該撤職的撤職，決不能手軟。二是細化監督制度。要創新視察調查制度，建立代表建議督辦制度、視察調查和工作評議制度，不斷增強監督效果。要改進聽取和審議工作報告制度，把聽取和審議工作報告與行使重大事項決定權結合起來，與引咎辭職制度結合起來，與審議意見辦理辦法結合起來，以機制促監督，以監督促落實。三是深化監督問效。無論是人大常委會作出的決議、決定，還是在監督工作中提出的意見和要求，都要加強跟蹤問效、督辦落實，對不能按時落實人大常委會意見和要求的，消極應付、拒不執行人大常委會決議、決定的，要嚴格依法追究有關單位和相關人員的責任，決不能姑息遷就。

正確處理和理順對監察工作監督中的各種關系。一是正確處理接受黨的領導與監督職能部門工作的關系。切實執行黨的反腐倡廉方針政策，支持配合地方黨委對一定時期反腐敗斗爭作出決策部署。通過對相關職能部門依法履職進行監督，把黨的方針政策和決策部署轉化為國家意志，推進反腐敗工作法治化。二是正確處理監督政府與支持政府的關系。監督和支持政府將反腐敗工作納入本地經濟社會發展全局，落實到行政工作的各個方面、各個環節；監督和支持政府把反腐敗工作和精神文明建設聯系起來，把反腐敗工作和改革發展穩定的大局聯系起來，為全面深化改革掃清障礙，逐步鏟除滋生腐敗的土壤。三是正確處理紀委聚焦主業與人大權力監督的關系。隨著紀委治黨職能的回歸，轉職能、轉方式、轉作風的實施，人大亟須代表國家肩負起協調黨外反腐敗工作的職責。人大既應調動單位、部門和廣大群眾反腐敗的熱情和積極性；又應及時將基層單位、部門和廣大群眾對反腐敗的意見、建議反饋給黨政決策機關，為正確決策提供有效的服務；抓好宏觀組織協調，重點協調好部門力量，形成反腐敗的整體優勢。四是正確處理人大監督與司法監督的關系。既監督檢察、審判機關嚴格執法、公正執法，防止司法腐敗，又保障司法機關依法獨立行使檢察權、審判權，在反腐敗工作中充分發揮刑罰規制功能、教育警示功能、建制防范功能、權力制約功能和完善法律功能。

（一）在聽取專項工作報告中加強監督

聽取工作報告是人大及其常委會對國家機關進行監督的最常見方式。聽工作報告,可以使人大在短時間內集中了解國家機關的工作情況,保障了人大監督的高效和權威。與其他國家機關不盡相同的是，監察委員會不在全體會議上報告工作，接受全體代表的審議。而是向各級人大及其常委會專項報告工作，接受各級人民代表大會常務委員對專項工作報告的審議?！侗O督法》第八條規定:“各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題,有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告?！?監察委員會因法律未及時修改而未在其中,但同樣適用)即各級人大常委會可以選舉部分議題,主動要求監察機關報告相關專項工作?！侗O察法》第五十三條同樣規定:“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告,組織執法檢查?！备骷壢舜蟪Ｎ瘯犎”O察機關工作報告的議題,也已經在《監督法》第九條中有較為詳細的規定,具體為:(一)本級人民代表大會常務委員會在執法檢査中發現的突出題;(二)本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題;(三)本級人民代表大會常務委員會組成人員提出的比較集中的問題;(四)本級人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在調査研究中發現的突出問題;(五)人民來信來訪集中反映的問題;(六)社會普遍關注的其他問題。另外,根據《監督法》的相關規定,在聽取監察委員會的工作報告前,本級人大常委會可以就擬聽取報告的專項事項進行視察或專項調查研究;還可將各方面對該項工作的意見匯總提前交予監察委員會研究,并要求監察委員會作報告時對這些意見予以回應。

（二）在組織相關執法檢查中加強監督

《監察法》第五十三條規定:“各級人民代表大會常務委員會…組織執法檢査?！备鶕侗O督法》的相關規定,所謂執法檢査,是指人大常委會就某些重大問題,設立執法檢查組,檢查某些法律法規的執行狀況,包括法律法規的實施情況、實施效果、法律法規實際運行過程中出現的問題等。執法檢査既是為人大及其常委會的立法和修法進行準備的工作,也是對法律執行狀況進行調查,進而監督相關國家機關的有效手段。近年來,執法檢査由于其主動、真實、有的放矢且具有立法和監督的效果等特點而在學界備受推崇,實踐中也越來越多地被采用?！侗O察法》作為新出臺的重大法律,對國家權力結構產生了深遠影響。對《監察法》的實施狀況、監察委員會工作中產生的問題進行檢查,既可以保證監察機關履職的獨立性,又可以防止監察機關濫用自身權力,對公職人員造成損害。

（三）在開展詢問和質詢中加強監督

詢問和質詢是人大代表(包括常委會組成人員)發揮其個人作用,監督國家機關工作的重要渠道?！侗O察法》第五十三條規定:“縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時,人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規定的程序,就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢?！边@里所謂詢問,是指人大代表在人大或人大常委會聽取國家機關的有關報告時,就其中的相關問題,向列席的國家機關相關負責人進行提問。所謂質詢,是指一定數量的人大代表以質詢案的方式,書面向國家機關提出問題,要求國家機關作出相應答復。根據《監督法》相關規定,對于詢問，由列席人大或人大常委會會議的國家機關相關負責人口頭直接答復;對于質詢案,則既可以要求國家機關負責人到會口頭答復,又可以要求其書面答復,且對于答復不滿意的,人大常委會可以根據猜況,要求機關負責人再次答復。質詢和詢問直接針對議案或國家機關工作報告中的某一問題,是人大及其常委會擁有的最為具體的監督方式之一。這種方式縮小了問題,又可以形成“當面對質”,有利于人大代表真正了解真實情況,避免“假大空”的匯報和恣意的判斷,可以有效地監督監察委員會的工作。

（四）通過對監察人員的選舉與任免強化監督

根據《憲法》和《監察法》相關規定,各級監察機關的主任由本級人大選舉產生,副主任、委員由主任提請同級人大常委會任免。這一制度直接涉及監察機關工作人員的個人職務,使各級人大及其常委會對同級監察機關產生了理論上的強大影響力,在一定程度上保證了人大及其常委會的權威。雖然對人員的選舉和任免不能算是純粹的“監督權”,更多的是對人大監督權行使的保障。但根據前述監督權的“手段性”原理,對監察機關人員的選舉與任免保證了監督行為與后續結果的銜接,在一定意義上也可以納入人大及其常委會對監察委員會監督的方式中。監督的內涵是豐富的，形式是多樣的。

為保證監察機關有效履行監察職能，監察法賦予監察機關必要的權限。一是規定監察機關在調查職務違法和職務犯罪時，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施。二是對被調查人可以有條件地采取留置措施。三是監察機關需要采取技術調查、通緝、限制出境措施的，經過嚴格的批準手續，按照規定交有關機關執行。這些措施中，留置是我國獨創的一項新的措施。反腐敗所涉及的重大職務犯罪也不同于一般的刑事犯罪，調查不能等同于偵查，不能將一般的對刑事犯罪的偵查等同于對腐敗、貪污、賄賂等違法犯罪的調查，因此創立留置措施。監察委的留置，取代紀委的“兩規”，讓留置有嚴格的時間限制，處理腐敗問題更易納入法治軌道。  

作為我國的根本政治制度下的人大及其常委會對機關監督，長期以來對保障公共權力依法規范運轉發揮了重要作用。在實踐中人大監督權的行使雖然取得了一定的效果,但距離人民群眾的期望仍然差距較大。據有關專家學者的梳理，這些差距大致表現在以下幾個方面：

第一,人大監督的意識薄弱。無論是作為監督者的人大及其常委會,還是作為被監督者的國家機關,對人大的“監督權”一項,似乎都將其置于“末節”。這并不難以理解:雖然中國特色社會主義法治體系已基本建成,但我國在許多領域的立法仍有疏漏,人大及其常委會每年的立法任務只増不減。另外,重大事項決定權、選舉任免權等,除人大及其常委會外無人可以行使,因而被固定置于人大及其常委會的會議議程中。監督權則不然,其過于整體而抽象的特點,使其幾乎“無形無色”,除聽取國家機關工作報告外,難以演化為人大及其常委會的具體議程事項。且國家監督制度繁多,人大的監督又顯得“高高在上”,這使其在很大程度上被其他監督制度替代并最終“泯然”。

第二,人大監督本身的特點決定了其效果的有限性。由于人大特殊的地位和現實情況的限制,人大監督往往是整體的監督多,具體的監督少;柔性的監督多,剛性的監督少;形式性監督多,實質性監督少。這使得人大雖然具有法律上和理論上的權威性,但卻沒有真正對被監督者產生“切膚之痛”,監督效果十分有限。

第三,人大監督的動力不足。與所有制度一樣,人大監督的種種制度歸根結底還是要落到具體人,即人大代表的身上。在我國,人大代表雖然是來自各行各業的精英,但其畢竟仍然是“理性人”。與提出高質量的提案等相比,履行監督職能效果如何,對人大代表的切身利益如代表資格的獲得與喪失等的影響微乎其微。在目前人大代表大多兼職且精力有限的情況下,其難免將更多的精力放置于履行其他職責上,在一定程度上忽視了對國家權力的監督。

第四,監督機制影響人大監督的效果。人大監督的具體制度設計也存在一定問題。雖然《監督法》的出臺在一定程度上為人大監督提供了具體的法律指導,也細化了人大監督的相關制度,但不得不說,在人大監督的監督范圍、線索處理、監督程序、監督與后續處理的銜接等問題上,立法仍然有較大疏漏。且人大監督并沒有被合理而科學地納入整個監督體系,而是被束之高閣,孤懸于外,缺乏與其他監督制度的分工與配合,效果自然難以保證。

第五,人大權威性不足影響監督效果。我國人大雖然為權力機關,但由于議行合一”的政治體制、黨的權威與人大的重合、“官本位”的文化傳統、選舉制度不發達等因素,人大的權威性實則并不足夠。有學者敏銳地指出,作為最高權力的代表者,我國人大不僅沒有濫用自己的權力,反而處處尋找原本是用來控制權力的法律的支持。在這樣的現實狀況下,人大代表所謂的審議議案、聽取報告,往往成為走過場的過程,執法檢查中更是阻力重重,監督效果難以保證。

針對上述問題，有學者提出了以監察委員會建立為契機,加強和改進人大監督的思路。首先,監察機關集中了原本屬于紀檢機關行政機關、檢察機關享有的對公職人員的監督權,在很大程度上減少了原本監督權體系主體雜亂、權限不清的弊病。監察機關的監察權與檢察機關的法律監督權、人大的監督權、黨的紀律檢査權之間的界限由此變得漸漸清晰,這為人大監督權的行使打下了基礎。其次,監察機關總攬對公職人員的監督大權,使人們深切地意識到“對監督者的監督”的重要性,人大作為產生監察委員會的機關,其監督職能被前所未有地寄予厚望,這使其獲得了難得的發展契機。最后,監察機關的建立,是我國法治建設重點推進的一個重要體現,這對于人大而言是一個警醒,即其不能再如之前一樣,將目光僅僅盯在立法上。監督權由此獲得了更多的重視,也更有可能被精細化、程序化、具體化,從而發揮其效果。有學者認為，改進人大監督制度存在的問題,完全可以以“監督監督者”的現實需求為契機,從監督監察機關入手進行。人大監督制度的完善,可以從以下三個方面展開。

第一,在人大下設監督委員會,實行人大監督專員制度。為保證專人專職從事監督工作,可嘗試在各級人大之下,建立“監督委員會”作為人大的專門委員會之一,專職協助人大履行其監督職責。在此基礎上,實行人大監督專員制度,獨立履行監督職責,根據人大派遣專職監督國家機關的權力行使情況。當然,人大監督專員的監督范圍要與監察機關的監督范圍清晰區分,要特別注意對監察機關的監督。

第二,以立法方式細化人大監督程序?，F行立法已經規定了人大監督的種種方式。應當說,聽取工作報告、執法檢查、詢問質詢、選舉任免等制度各有側重又各有特點,基本可以滿足人大監督的需求,但這些制度的規定過于原則,不具備精細執行的條件。因此,應當盡快通過立法規定以上監督方式的具體程序,尤其要注意入口與出口的精細化,填補人大對監督線索的處理機制及人大監督后對違法者的處置機制兩個明顯漏洞。

第三,將人大監督效果與人大代表的代表資格掛鉤,設置相應的獎懲機制。由于代議制民主的多重代理特性,在代議制民主中植入“剛性因素”歷來是一個難題,人大監督也不例外。在人大監督中植入剛性因素,最有效的方式無疑是將監督事項與監督者的個人利益掛鉤。因此,加強人大監督,就要落實人大監督不作為的法律責任追究制,要建立監督的激勵機制、約束機制和保障機制。綜上所述,人大作為我國的權力機關,在法律上是監察機關的直接監督者。通過完善人大監督制度,充分發揮人大對監察機關的監督作用,是防止監察權濫用的首要之舉。

有學者認為，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》規定人大常委會的監督方式主要有以下七種：一、聽取和審議專項工作報告；二、審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告；三、法律法規實施情況的檢查；四、規范性文件的備案審查；五、詢問和質詢；六、特定問題調查；七、撤職案的審議和決定。結合監察法第五十三條第二款、第三款、的規定，可以明確上述七中監督方式中的一、三、五的監督方式適用于監察委。

具體形式包括：各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告；各級人民代表大會常務委員會參照監督法第九條規定的途徑，每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對監察委員會相關的法律、法規實施情況組織執法檢查；各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時，本級監察委員會應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問。前述二、四的監督方式因與監察委的相關職能無必然聯系，此處暫不作探討。那么剩下的六、七的監督方式，是否適用于監察委員會？可以從兩部法律的位階上進行判斷。

《中華人民共和國監察法》是全國人民代表大會上制定通過的，屬基本法律，而《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》是全國人民代表大會常務委員會制定通過的，屬普通法律，在法律位階上基本法律高于普通法律，這意味著監督法的規定必須服從監察法的規定，在監察法沒有明確規定的情況下，監督法的相關規定并不必然適用于監察委員會。當然，從另一個角度看，并不意味著監督法的相關規定就一定不適用于監察委員會。就特定問題調查的監督方式而言，監督法的規定是“各級人民代表大會常務委員會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會”。從條文的用詞看，特定問題調查的范圍未作明確界定，可以推測出立法本意是希望人大常委會在使用該監督方式時受到較少的束縛，更加高效地開展監督工作。鑒于監察委的工作有其特有的專業性、不公開性，對于特定問題開展調查，能讓人大常委會對監察委的工作有更全面、細致的認識，更有利于找準其工作中存在的問題，是一種科學合理的監督方式，故認為監督法規定的第六種監督方式可適用于監察委員會。