吳建雄：國家監察制度學（三）

第三章  國家監察基本理論與特色

中國特色社會主義國家監察制度的基本理論是支撐監察制度產生、存在和發展的理論基石。同任何一次國家立制一樣，監察制度背后有著深厚的理論淵源。既傳承了中國傳統監察文化精華，又汲取了權力制衡理論、尋租理論、公共選擇理論等各國思想精要。但是，作為體現執政的中國共產黨自我監督的反腐敗國家創制，最直接、最重要的理論基礎是習近平新時代中國特色社會主義思想即中國化馬克思主義創新理論。 

中國特色社會主義國家監察制度是習近平新時代中國特色社會主義思想指導下的重大創制成果。正如習近平總書記指出的，“馬克思主義及其在中國的發展，為黨和人民事業發展提供了既一脈相承又與時俱進的科學理論指導”。對監察體制改革和監察法的創制和實施，我們既可以從馬克思主義經典中找到理論淵源，又可以從馬克思主義中國化的理論成果找到答案。

一、馬克思人民主權學說
國家監察體制改革和監察創制的理論基礎,可以追溯到馬克思主義的人民主權學說。馬克思主義的人民主權思想，是馬克思、恩格斯在總結1848年歐洲革命的經驗，特別是總結了巴黎公社的革命經驗以后，在吸收資產階級的人民主權學說（盧梭）的基礎上提出的。這一思想成為前蘇聯和我國等社會主義憲政體制的理論基石。
馬克思人民主權學說認為，以盧梭為代表的資產階級的人民主權學說雖然在反封建專制主義中起到了進步作用，但局限性也是很明顯的：(1)人民主權的“民”范圍較小，僅屬于資產階級；(2)立論基礎自然狀態說和社會契約的理論，是無法證實的。國家的一切權力應該屬于人民，人民是國家主權的唯一享有者，國家權力是統一而不可分割的。無產階級在建立無產階級政權后，應當將一切國家權力統一集中在人民手中，由人民選出的代表來掌握國家最高權力。馬克思曾在批判黑格爾的君主主權說時指出：“人民的主權不是從國王的主權中誕生出來的，相反的，國王的主權倒是以人民的主權為基礎的?！庇衷凇逗诟駹柗ㄕ軐W批判》中曾明確指出：“人民是否有權來為自己建立新的國家制度呢?”“對這個問題的回答應該是絕對肯定的，因為國家制度如果不再真正表現人民的意志，那就變成有名無實的東西了”。人民主權究竟是什么樣的政治形態呢?在馬克思主義經典作家那里，人民主權并不是抽象空洞的概念，而是現實的民主政治?！啊裰鞯摹@個詞在德文里意思是‘人民主權’的?！边@與資產階級人民主權學說及三權分立制度有著根本區別。人民代表大會制度通過民主集中制原則，通過間接民主或直接民主，始終保證了國家司法權力的人民性本質。
作為馬克思主義人民主權學說的重要原則，議行合一是我國行政權、軍事權、監察權、審判權與檢察權由國家權力機關產生的的政治基礎。議行合一原則與三權分立相對立，是指決定和執行國家重大事務的權力由最高國家權力機關統一行使的政治理念與實踐，是馬克思主義在總結巴黎公社經驗時創立的政治原則。列寧高度贊揚議行合一制。他認為，公社成為工作機關，是擺脫資產階級議會制的出路。他按照“把立法的職能和執行法律的職能在選出的人民代表身上結合起來”的總體構思，在實踐中對巴黎公社所首創的議行合一原則加以發展。議行合一與三權分立作為國家權力的兩種截然不同的分配體制，反映了中西方集體主義和個人自由的不同的價值追求，及對政治體制兩種截然不同的文化認知。西方三權分立理論的誕生、發展乃至實踐，是基于西方文化對人性惡的強調，對政府不信任的心理和對自由的極度保障等認知為基礎的?！罢词乖谄渥詈玫那闆r下，也不過是一件免不了的禍害，在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害?！倍谖覈?，傳統文化中占主流的始終是人性善的認識，始終宣揚社會至上、集體至上的價值，對政權是一種信任的心態，所以三權分立所主張的通過權力分立來保障個人自由的基礎自然就不存在。近代中國的發展歷程告訴我們，西方三權分立的政治體制并不適合中國，議行合一體制下的人民代表大會制度是我國人民的歷史選擇，是我國政治體制的政治優勢所在。

二、全面從嚴治黨的基本理論
全面從嚴治黨的基本理論是中國特色社會主義政治學的核心內容。在我國憲法之下的基本法中，《監察法》是唯一將黨的領導和黨的指導思想寫進規范的法律。這是《監察法》作為我國第一部反腐敗國家立法的政治性特質決定的。反腐敗是從嚴治黨的基本任務，從嚴治黨的基本理論是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是中國共產黨領導中國革命和建設基本經驗的科學總結，是與馬克思主義黨的建設理論既一脈相承又與時俱進的科學體系，是貫穿于國家監察體制改革和反腐敗斗爭的鮮明主題。
從嚴治黨的理論源于馬克思列寧主義建黨學說?！豆伯a黨宣言》作為無產階級政黨第一個黨綱，把無產階級政黨命名為共產黨，并對如何保持其先進性、純潔性、革命性作了集中闡述。列寧強調“無產階級在爭取政權的斗爭中，除了組織紀律，沒有別的武器”，必須“加強黨的集中統一領導和鐵的紀律”，強調了紀律治黨。毛澤東同志結合中國實際豐富了馬克思列寧主義建黨學說，從黨的思想、組織、作風建設等方面探索了從嚴治黨的策略辦法、制度機制和重要舉措。鄧小平同志把從嚴管黨治黨提升到一個新的高度。突出強調了黨要管黨、從嚴治黨的極端重要性和緊迫性。江澤民同志強調從嚴治黨是我們黨的優良傳統和寶貴經驗，明確提出“治國必先治黨、治黨務必從嚴”。胡錦濤同志鮮明指出，“開創中國特色社會主義事業新局面，關鍵是要抓好黨的自身建設，必須堅持黨要管黨、從嚴治黨”。習近平拓展了從嚴治黨的廣度和深度，指出從嚴治黨的基礎是“全面”，關鍵是“從嚴”，重點是“治吏”，把全面從嚴治黨作為戰略舉措，納入執政黨治國理政的戰略布局,貫穿于改革開放和現代化建設全過程和黨內生活各方面。 
作為從嚴治黨的重中之重，反腐敗既是管黨治黨的重要組成部分，又是國家依法治權的系統工程，客觀要求執政的中國共產黨，在領導中國特色社會主義事業建設中，通過對公權力和公務人員的全方位監督，掌握和控制公共權力依法規范運行的主動權，實現黨內監督和國家監察功能的最大化?！侗O察法》對“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”做出明確規定，表明監察工作必須在黨的領導下進行，任何脫離黨的領導的監察行為都是違法的。只有加強黨對反腐敗集中統一領導，才能不斷提升黨和國家自我監督能力。這種自我監督的理論意義在于，這是一種刀刃向內、無私無畏的自我革命。自我革命意味著要“革”自己的命，對自身存在的問題“動刀子”；意味著反躬自省，自己揚棄自己，自己超越自己,自己否定自己。這種自我革命的目的不是要自己推翻自己、全盤否定自己，不是要改弦更張、改旗易幟，而是要確保黨開創的事業始終沿著正確的軌道、既定的目標前進，確保中國特色社會主義制度變得更加成熟、更加定型，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。這就決定了我們不能用西方政治學概念、政黨政治學說和政治理論模式，來評價監察機關作為與黨的紀檢監察機關合署辦公一體運行的制度設計。而是要從中國特色社會主義政治理論與政治實踐相結合的角度，回答《監察法》為何制定、誰來執行、怎樣實施等問題，得出符合中國政治實際的科學結論。

三、全面依法治國的基本理論
全面依法治國的基本理論是中國特色社會主義法治理論的重要內容?！侗O察法》是我國憲法之下的基本法，是反腐敗斗爭法治化的基本依據。依法治國理論是中國共產黨治國理政集體智慧的最新思想結晶，是新中國成立以來黨領導人民依法治國的最新經驗總結，是馬克思主義法律觀、法治觀中國化的最新理論成果。有學者認為，其主要包括治國方略論、人民主體論、憲法權威論、良法善治論、依法治權論、保障人權論、公平正義論、法治系統論、黨法關系論等。
中國特色社會主義法治，是以民主為前提，是以權力的制約和權利的保障為核心，國家的社會行為和活動狀態是依法辦事。絕對的權力導致絕對的腐敗。習近平同志關于“把權力關進制度的籠子里”的思想，是對中國歷史和現實教訓的深刻總結，是以法治精神限制權力恣意的體現。實現把“權力關進制度的籠子里”關鍵在黨，其主動權也在黨。然而實現把權力關進制度的籠子里這個目標，還得花力氣建好制度、落實制度?，F有制度之籠之所以關不住權力，實為非制度因素制約太多，以致形成權力恣意的惡疾。更為嚴重的是，權力是由人行使的，人的思想不解決，權力就不會自動往籠子里鉆，更不會老實地待在籠子里。所以，管黨治黨，就需要執政黨就需以勇氣和智慧革新政治生態，排除各種阻撓，重構權力體系，穩妥地推進政治改革，探索適合中國國情的依法執政之路。在深化國家監察體制改革中，實現對國家機器和公務人員監督的全覆蓋，真正實現把權力關進制度的籠子里。
權力是政治生活的核心。規范行使權力是社會主義法治國家依法執政的重要內容，是現代政治文明的體現。黨的十八屆三中全會對國家監督權力體系建立提出明確要求：決策科學、執行堅決、監督有力。這表明中國特色社會主義政治制度必須以權力制約與監督機制建設為重要內容，一個監督有力的權力運行體系，是國家治理體系和治理能力的體現和保障。權力制約思維是將權力制約的精神理念、基本原則、實踐要求運用于權力行使過程的思維方式和習慣，它是對權力結構科學化、權力行使法治化的理性認知過程，也是權力主體認識、分析、處理問題的思維活動。從認知規律的角度來看，權力制約思維是一種有關權力有限性的認識，一種有關權力必須受到制約的觀念，一種權力必須接受監督的理念。只有強化對權力的監督，把權力關進制度的籠子里，才能“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。這些思想正是監察立法正當性的法理支撐。通過監察職權和監察程序的科學設置，實現公職人員的監督全覆蓋，強化權力規制、管住權力行使者，做到權力任性就查，權力出籠就打，既監察行權者不作為，又監察行權者亂作為，確保公共權力在法治軌道上規范運行。

四、以人民為中心的基本理論
以人民為中心的理論淵源是馬克思主義歷史唯物論。國家監察制度從根本上說是監督權力、保障權利的基本規范。通過對執掌公權力公職人員的嚴格約束，以至讓渡部分應該享有的公民權利，“防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人”。公職人員因行使國家權力而成為“特別義務人”，既要接受相對一般公民更高更嚴的監督與盡職要求，履行接受監察、配合調查的法定（特定）義務。這種以人民為中心的立法本位，蘊含著馬克思歷史唯物論主體哲學思想。
馬克思主義進入中國，就帶來了一種新的主體哲學觀念，這就是把工人階級和勞苦大眾作為歷史命運的主體。中國共產黨從成立的第一天起，就把馬克思主義的主體哲學運用到中國人民大眾作為政治主體的歷史建構中。這一主體建構與西方哲學意義上的主體思想截然不同。古希臘哲學奠定了“人”的主體地位。但這里所說的“人”，指的是城邦中擁有奴隸的自由人。奴隸不過是“會說話的工具”，他們不是“人”而是“物”。馬克思主體哲學觀實現了奴隸由“物”到“人”的轉化。新中國的建立使馬克思主體哲學思想在我國變為現實。正如十九大報告中指出的：“中國人民謀求民族獨立、人民解放和國家富強、人民幸福的斗爭就有了主心骨，中國人民就從精神上由被動轉為主動”。這就意味著，中國人全面轉向了主人人格，開始牢牢把握自己的歷史命運。
習近平新時代中國特色社會主義思想繼承和發展了馬克思主體哲學觀念。習近平總書記十九大報告在“新時代中國特色社會主義思想和基本方略”中，提出了“堅持以人民為中心”的理念，強調“人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”。這與習近平總書記在十八屆四中全會上提出的要恪守以民為本、立法為民的理念，使每項立法都能反映人民意志，得到人民的擁護，都符合憲法精神的論述一脈相承。習近平同志在談到“權力觀”時強調，要拉近與群眾的距離，就要求領導干部要克制“官本位”的思想，不能“以官壓人”，不搞“官貴民賤”和“以官為本”。領導干部要樹立正確的權力觀，切實解決好群眾最關心、最現實、最直接的民生問題。吸收和借鑒“民為邦本、本固邦寧”中華文化精神，做到為人民執好政、掌好權、謀好利。要牢固樹立“水可載舟，亦可覆舟”的民本思想，堅持反映人民的意志，堅持樹立“以民為本”意識，堅持實現人民群眾的主體地位，社會主義法治的本質才能得以體現。國家監察體制改革，就是要以人民群眾和人民利益為本位，這是強化依法治權、依法治官的要義所在。

五、全面深化改革的基本理論
全面深化改革的基本理論是辯證唯物論及其“實事求是、解放思想、與時俱進”的思想路線。國家監察制度既是國家監察體制改革的法治成果，又是新起點上深化這一改革的基本依據。因此，深化改革的基本理論無疑是創立制度的題中之義?！啊侗O察法》的頒布和實施，標志著國家監察體制改革和反腐敗工作站在了新的起點上，反腐敗國家立法從無到有，腐敗治理體系現代化的基石已經奠定?！眹冶O察制度的時代性特征和奠基性特質，決定了國家監察制度學必須把深化改革的基本理論作為學科建設的重要內容。
國家監察制度是深化國家監察改革的重大成果。監察體制改革的基本理論是建立在馬克思主義辯證唯物論哲學基礎上的，是與中國實際緊密結合的認識論和方法論。它源于新的時代條件下中國共產黨的哲學自覺。正是在矛盾論和實踐論的基礎上，黨的十九大報告第一次提出中國社會的主要矛盾變為了“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。經過70多年的努力，中國實現了從毛澤東時代、鄧小平時代到習近平時代的歷史性跨越?！侗O察法》的立法背景是新的社會矛盾將中國推進到新的歷史時代。而新的時代面臨的新問題自然需要新的思想來解決，這無疑是習近平新時代中國特色社會主義思想的歷史起源。作為“進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想”的科學理論，對監察體制改革和《監察法》的頒布實施來說，是“不斷認識規律，不斷推進理論創新、實踐創新、制度創新、文化創新以及其他各方面創新”重要方式和手段。
國家監察制度的立制動因是問題導向。馬克思說，“問題就是時代的口號，是它表現自己精神狀態的最實際的呼聲”。習近平總書記強調，“推進黨和國家各項工作，必須堅持問題導向，傾聽人民呼聲?！弊鳛轳R克思主義中國化的理論成果，習近平新時代中國特色社會主義思想，給人們提供了發現問題、直面問題、分析問題、解決問題的工作方法。問題導向蘊含與時俱進的理論邏輯，馬克思主義哲學的時代化進程，就是在以問題為導向的前提下，實現理論與時代結合的過程。強烈關注現實，使得馬克思主義者更加注重解決具體問題。如既往反腐敗體制下，監察范圍過窄、監察手段單一、監察力量分散、監察權威不夠等體制機制問題。深化監察體制改革，使上述問題迎刃而解?！侗O察法》通過反腐敗國家立法，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，有效提升反腐敗工作的法理基礎，解決長期困擾我們反腐敗的法治難題。制定《監察法》，創立中國特色社會主義監察制度，就是要通過制度設計補上過去監督存在的短板，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，探索出一條實現自我凈化的有效路徑。
創立監察法律制度的重大政治改革，蘊含著推進治理體系和治理能力現代化的理論邏輯。國家治理體系和治理能力兩者相輔相成，是一個國家的制度及制度執行能力的集中體現。習近平指出，“我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優勢的，是適應我國國情和發展要求的”。世界各國治國理政的實踐證明，國家治理能力的現代化，離不開腐敗治理的民主化、科學化和法治化。實踐表明，反腐敗是一項維護公共權力廉潔高效運轉的復雜而又艱巨的國家治理工程。同時，反腐敗也是中國共產黨作為執政黨不斷進行自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的過程。腐敗是國家治理中的一種病變，具體表現為公共管理活動中的權力濫用。只有真正遏制住國家治理中的這種病變、有效防止住公共權力的濫用，才能夠保障國家治理的有效性。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須實現反腐敗治理體系和治理能力的現代化。
按照這一邏輯，中國共產黨領導的反腐敗治理有兩大基本點：一是黨和國家的自我監督，二是人民群眾的民主監督。二者相輔相成、相互保障，有機結合、共同發力。構建中國特色社會主義監督體系，實現反腐敗治理體系和治理能力現代化，要求黨委在擔起反腐敗主體責任的同時，既要強化黨內監督，又要加強國家監察。黨內監督按照執紀、監督、問責的職權配置要求，負責黨內紀律檢查，圍繞全體黨員是否遵守黨的紀律行為來進行監督。而國家監察則按照執法、監督、問責的職權配置要求，負責廉政法規監察，圍繞公共權力運行中國家工作人員是否遵守法律法規而進行監督，并且依法對不構成犯罪的腐敗行為實施非刑事處罰，還負有對觸犯刑法的腐敗行為移送司法機關使其起訴審判的職責。而人大、政協和民主黨派、群眾輿論的監督，則承擔著為紀檢監察機關提供信息資源、監督其職能工作的雙重職責或義務。中國特色反腐敗監察體系的整合與優化，為反腐敗治理體系和治理能力的現代化創造了條件，有利于推進國家反腐敗治理體系規范化、程序化、制度化和科學化。從而，形成了與社會治理體系相對應的公共權力治理體系。社會治理體系與公共權力治理體系，是國家治理體系中并存的兩大治理體系。大力促進國家治理體系中兩大治理體系的各治理主體彼此之間相互協調、共同發揮作用，從而把中國特色社會主義制度體系的整體優勢，轉化成為推進國家治理體系和治理能力現代化的整體效能。

六、權力必須受到監督制約原理
什么是權力？馬克思主義者認為，權力是隨著人類社會的發展而產生的。人類進入群體社會后，要保持群體關系的穩定性和社會關系的秩序性，就必須形成一定共同的行為規則。在這個過程中，一方面，每個社會成員為了獲得群體的保護，享受群體內的權利，要遵守共同的行為規則，限制個人行為的隨意性；另一方面，一部分人要代表群體的意志，擔負執行群體共同行為規則的功能。社會管理事務那樣紛繁復雜，要求所有人都具有相應的行政能力、領導水平和管理經驗是不可能的。因此，必須委托給有能力、有魄力、有經驗、信得過的人，組成專門機關，授予專的職業和職位的身份去管理，從而產生一種授受或委關系，由委托者來管理和協調具體的社會事務，政治生活有序地進行。這樣，統一的組織、管理、協調，對個人自由意志的控制產生了。這樣形成的社會關系就是一種權力關系，這種關系對人們的制約力就是權力。
權力具有四個鮮明特點：一是強制性。權力作為一種集中起來的控制力和社會影響力，具有比任何個人能力遠遠大出許多倍的能量。它不僅代表著對社會的責任和義務，同時也標志著權力行使者不同于一般人的特殊地位、身份和職權。這種以強制力為后盾的權力，不論受支配一方是否情愿，都必須強迫服從。這就使權力的擁有者具有凌駕于他人之上、濫用權力的可能。二是權力與利益緊密相連。生產和分配作為人類出現后最基本的社會性活動，是最早產生權力關系的領域。因此，權力和經濟利益是密切聯系在一起的，這也為掌握經濟權力的個人，提供了“近水樓臺”、以權謀私的便利。三是權力具有可交換性。公共權力本身不是商品，但被分割的具體權力卻可能被他的掌管者作為資本來進行“權權交易”和“權錢交易”。四是權力具有擴張性。法國杰出的思想家孟德斯鳩是分權制衡理論的創立者。他精辟地指出，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力，一直到遇有界限的地方才休止。權力的這些特性，能使有人格缺陷的人產生強烈的占有欲。而他們一旦，獲得權力，就會改變權力設置時的初衷，利用公共權力為個人謀取不正當利益。
在人類的歷史上，權力總是伴隨著監督制約同時出現，或者說，她們是一對“孿生姐妹”。古羅馬帝國的首席執行官是同代表奴隸主貴族階層監督他的元老院同時出現的。中國的封建皇帝看起來至高無上，無人監督，似乎可以為所欲為，其實大臣們同樣有監督制約他的法子。那就是“道”和“天”?！暗馈本褪强酌现?，“歷代前賢”的“治國之道”，也就是說，當皇帝也有必須遵守的“規矩”。否則，大臣們就要抬出“祖宗教訓”和“圣人之言”來勸誡你。你采納了意見，也就是接受了監督，是“有道明君”；不聽，就是“無道昏君”。這個輿論壓很大的。古往今來的歷史也證明，除了進步與倒退、革命與反動的政權會按照歷史規律正常更迭外，在社會基本制度相對穩定時，當權力和監督處于制衡的狀態，權力的行使不出現失控，一般情況下這個政權就比較穩固。而一旦出現失去監督的絕對權力，必然走向絕對腐敗，進而導致改朝換代。
有權必有責，用權受監督。任何權力都需要監督，而監督者更應當被監督。監察機關調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，需要具備與之相匹配的職權和手段，尤其要有較強的調查職務違法和職務犯罪的能力，這就必然要求憲法和法律賦予監察委員會非常強大的調查權力，由此也會帶來權力易于濫用的擔憂。在國家監察體制改革中，監察機關整合了行政機關和檢察機關中的反貪、反瀆、預防職務犯罪等諸多職能，形成了強有力的行使國家監察職能的專責機關。因此，加強對監察委員會權力行使的監督和制約就必然成為賦權的同時必須考慮的事情，防止監督者因失去監督而形成新的腐敗。國家監察立法不僅授予了監察機關監督、調查和處置權力，而且明確了對監察委員會的監督機制，通過相應的制度設計對監察委員會進行約束，其目的“不是為了控制公權力本身，而是為了控制和規范公權力怎么行使，按照什么樣的步驟和什么樣的方式去行使”。
權力之間相互制約和配合，旨在使國家權力之間處于動態平衡，防止某這一權力過度傾斜、過猶不及?！皺嗔εc權力之間的功能秩序以功能最適當原則為檢驗標準，功能最適當原則意味著權力與權力之間以最佳模式出現，從而能夠發揮權力運行的合力，以避免權力異化或無效。監察權作為一種新型國家權力，意味著監察機關將與審判機關、檢察機關和執法部門形成有機銜接、相互制衡的關系。童之偉教授認為，監察委員會具有如下兩個突出特點：一是監察委員會地位極高。在憲法擬制的國家權力配置模式下，監察委員會與法院、檢察院都是由同級人大產生，對它負責，受其監督。而現實情況則是，國家監察和黨內監督的結合，監察委員會與紀檢委的組合，在政治生活中監察委員會的實際地位明顯會高于同級法院和檢察院。二是監察委的權力厚重。在落實監察委員會與執政黨紀檢委合署辦公之后，監察委的權力吸收了紀檢委的權力、行政監察權以及檢察院反貪局的偵查貪腐犯罪的權力，集合了反腐資源，統一了原本分散的反腐權力。面對如此具有威攝力的新型國家權力，更應秉持權力制約和配合的理念，強化對監察委員會自身的監督制約。如果監察權失去有效的監督制約，國家權力運行架構可能會偏離憲法預設的軌道。因此，監察權力的行使必須輔之以必要的監督制約機制予以控制，“愈是位高權重者愈須予以監督制約，而且監督制約的強度應該同制約對象的權力體量及其強度相適應”。

七、新時代反腐敗戰略思想
中國共產黨的十八大以來，習近平總書記立足于對國內政治、經濟、社會發展和復雜多變的國際形勢的準確洞察與研判，緊緊圍繞我們黨要團結和帶領全國各族人民實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的時代主題，著眼于從嚴治黨、執政為民，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，提出了一系列新理念、新觀點、新論斷。在指導思想上，強調堅持黨要管黨、從嚴治黨，始終保持黨的先進性和純潔性，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心；在形勢判斷上，強調反腐敗斗爭關系黨和國家的生死存亡，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，堅決反對腐敗是我們黨必須抓好的重大政治任務，反腐敗斗爭永遠在路上；在立場態度上，強調對腐敗現象實行零容忍，做到有腐必反、有貪必肅，黨中央反腐敗的決心和遏制腐敗現象蔓延勢頭的目標不變；在任務目標上，強調反腐敗要經常抓、長期抓，“老虎”、“蒼蠅”一起打，無禁區，全覆蓋，構建風清氣正的廉潔政治生態，把權力關進制度的籠子里，實現干部清正、政府清廉、政治清明；在戰略重心上，強調現階段以治標為主，為治本贏得時間、贏得主動，以“不敢腐”推進“不能腐”和“不想腐”，從源頭上遏制腐敗現象蔓延；在方式方法上，強調運用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐倡廉法規制度建設，把紀律挺在前面，嚴格執法，公正司法，利劍高懸，威懾常在；在內生動力上，強調從執政為民的根本宗旨出發，強化黨委的主體責任、紀委的監督責任和司法的法律責任，建立責任倒查追究制；在國際合作上，強調深入了解和掌握國際反腐敗規則和動態，提高追逃追贓工作的針對性和有效性，決不能讓國外成為腐敗分子的“避罪天堂”等等。這些新理念、新觀點、新論斷構成一個內在聯系、有機統一的整體，系統回答了新時期反腐敗斗爭為什么、是什么、怎么辦等一系列重大理論和現實問題，體現了對的時代條件下反腐敗斗爭規律特點、趨勢方向的深刻把握，形成了新時代反腐敗斗爭的戰略思想。
新時代反腐敗的戰略思想以對歷史規律的科學把握，以臨對風險矛盾的憂患認知，以歷史周期率的興亡命題和溫水煮青蛙的寄寓憂思，從理論和實踐的結合上昭示了全面從嚴治黨的極端重要性和現實緊迫性。它堅持從實際出發，立足黨情國情世情的正確判斷，蘊含著唯物論的基本觀點；運用全面的、歷史的、發展的思維方式，科學認識當下各種腐敗本質與社會經濟政治間的有機聯系，蘊含著辯證法的基本觀點；科學總結建黨以來我們黨同腐敗現象作斗爭的經驗教訓，并進行規律性概括，蘊含著認識論的基本觀點；高度聚焦我們黨建設廉潔政治、真摯為民的執政思想和理念，蘊含著價值論的基本觀點。正是這些充滿馬克思主義思想光輝的科學內核，為全面從嚴治黨和反腐敗斗爭提供了前所未有的巨大動能，為深化國家監察體制改革、制定監察法奠定了堅實的理論基礎。
新時代反腐敗的戰略思想蘊含著馬克思主義的立場觀點和方法。反腐敗戰略思想的根本立場，就是黨的立場、人民的立場。這就要求監察工作必須在思想上緊跟黨的領導核心，理論上聚焦核心，感情上認同核心。因為核心集中代表了黨的利益，人民的利益。對核心的忠誠，就是對黨的忠誠、對人民的忠誠，而且這種忠誠必須是絕對的，忠誠不絕對，就是絕對的不忠誠。要以絕對忠誠的堅定立場，不斷增強維護黨中央權威的自覺性和堅定性，任何時候、任何情況下都要把政治紀律和政治規矩挺在各項紀律、規矩的前面，自覺地把維護中央權威體現到一言一行中，體現在反腐執法中。大量事實證明，腐敗分子往往是政治問題與經濟問題相交織，他們大搞權錢交易、利益輸送，物欲和權欲形成了惡性循環。他們利用黨和國家經濟資源籠絡人心、結黨營私，惡化政治生態。要充分認識其動搖黨的執政基礎，危害國家政權安全的反黨反人民本質，并毫不留情地予以揭露和打擊，決不能溫良恭儉讓。要按照中央的要求創新監察思路，明確監察責任，高質量、高效率開展各項監察工作。監察執法中自覺堅持黨的核心領導，該向黨委報告的要報告，該向黨委請示的要請示，自覺服從黨中央統一指揮，堅持和完善黨委和上紀委監委雙重領導制度，把維護黨中央權威落實到反腐敗監察活動之中。
新時代反腐敗的戰略思想的基本觀點，就是堅持黨的領導，維護人民利益，依紀依法反腐。監察機關堅持黨的領導，就要保持高度的政治敏銳性，在要不要鞏固黨的執政地位、厚植黨的執政基礎，要不要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的重大原則，要不要堅持中國特色反腐敗道路自信、理論自信、制度自信和文化自信等重大理論和實踐問題上，絕不能閃爍其詞、語焉不詳。對重大問題、疑難問題、社會熱點問題等，要堅持擺事實、講道理，開展批評與自我批評，提高主流思想輿論的傳播力和影響力。對別有用心的惡意炒作和混淆視聽，要及時堅決地予以回擊，用深入的有針對性的研究成果，用客觀事實和科學論證，揭示其虛偽性和挑唆性，旗幟鮮明地維護黨的核心領導地位。監察機關維護人民利益，就要在國計民生、經濟社會發展的問題上態度堅決、措施到位，不斷提高反腐執法的政治效果、法律效果和社會效果，為實現創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展目標提供安定有序的社會環境、誠實守信的經濟環境、清正廉明的政務環境、公平公正的司法環境。監察機關依紀依法反腐，就是要以憲法和黨章為基本遵循，秉持黨紀與國法相輔相成、相互促進、相互保障的反腐敗法治方式，堅持紀在法前、紀法銜接，充分發揮黨紀國法懲治和預防腐敗的法治效應。始終堅持反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍，做到監察反腐不放松、不停步、不手軟；始終圍繞構建不敢腐、不能腐、不想腐體制機制的基本戰略，推動“不敢腐”向“不能腐”和“不想腐”的轉化。
新時代反腐敗的戰略思想的基本方法就是治標與治本的辯證法。監察機關把握治標與治本的辯證法，一要堅持以打促防、懲防并舉的戰略方針。做到懲治腐敗力度決不減弱、零容忍態度決不改變，堅決鏟除腐敗這個致命的“污染源”；以馳而不息的恒心和韌勁做到治標不松勁，不斷以治標促進治本。二要正確處理反腐敗各要素間的重大關系。在作風建設與懲治腐敗的問題上，認清前者是固本強基之舉，后者是刮骨療毒之策，都是全面從嚴治黨的客觀要求；在拍“蒼蠅”和打“老虎”的問題上，認清只打“老虎”不拍“蒼蠅”就會養癰遺患，只拍“蒼蠅”不打“老虎”就會越反越腐；在建章立制與制度執行的問題上，認清前者是反腐的基礎，后者是反腐的關鍵；在國內反腐與國際反腐的問題上，認清腐敗是全世界的共同敵人，切實加強反腐敗國際合作，決不讓國外成為腐敗分子的“避罪天堂”。三要及時總結和運用反腐敗斗爭的實踐經驗。堅持黨紀反腐與法律反腐相結合，權力反腐與權利反腐相結合，專職反腐與自身反腐相結合；充分運用監督執紀“四種形態”、“巡視利劍”和“派駐全覆蓋”等行之有效措施持續發力；謹記“四個統一”的新鮮經驗，做到高標準和守底線相統一，抓懲治和抓責任相統一，查找問題和深化改革相統一，選人用人和嚴格管理相統一，不斷增強反腐敗斗爭的系統性、創造性和實效性。通過深化國家監察體制改革，建立權威高效的反腐敗國家監察體制，為堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現代化提供有力的政治保障。 

第二節  國家監察制度基本特色

國家監察制度的中國特色，是中國特色社會主義政治制度的立場、觀點和方法的語言表達。其核心價值、基本邏輯、結構功能與西方政治學概念、政黨政治學說和政治理論模式有著本質的區別。正確認識監察法的中國話語，要從中國特色社會主義政治理論、法治理論與實踐的結合上，把握監察法律制度的政治性、正當性、人民性和時代性。

一、監察制度的政治性
政治性是監察法的靈魂，也是監察制度最鮮明的特色?！侗O察法》笫二條規定：“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”。笫三條將憲法規定的“中華人民共和國各級監察委員會是國家專門監察機關”細化為“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法扣職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作?！闭蔑@了監察法鮮明的政治性特色。
從黨對國家監察工作的領導看，廉政建設和反腐敗工作是黨和國家自我監督的重大政治任務，是一種刀刃向內、無私無畏的自我革命。自我革命意味著要“革”自己的命，對自身存在的問題“動刀子”；意味著反躬自省，自己揚棄自己，自己超越自己。自己否定自己，這種自我革命的目的不是要自己推翻自己、全盤否定自己，不是要改弦更張、改旗易幟，而是要確保黨開創的事業始終沿著正確的軌道、既定的目標前進，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。因此，以反腐敗為專門職責的國家監察工作，必須在黨的領導下才能有效開展。
十八大以來，在黨中央的堅強領導下，我們黨自我監督、自我革命的成果顯著，打“虎”之多，拍“蠅”之眾，既超出國人的期待，又出乎外人的意料。習近平總書記強調：“法治之下，任何人都不能心存僥幸，都不能指望法外施恩，沒有免罪的‘丹書鐵券’，也沒有‘鐵帽子王’?！边@段話展示了我們黨反對腐敗的決心和毅力。這樣的自我革命，沒有破釜沉舟、舍我其誰的魄力，沒有刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，是根本做不到的?！稇椃ㄐ拚浮泛汀侗O察法》的制定和頒行，就是要把黨和國家自我監督和自我革命的成果用根本大法和基本法的形式固定下來，使這種自我監督和自我革命常態化法治化。
從國家監察機關的職責定位看，憲法確立了監察機關在國家權力結構中“國家監察機關”的職能定位。這一職能定位是從我國歷史傳統和現實國情出發加強對公權力監督的重大改革創新，是中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的重要體現?！侗O察法》第三條規定“監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”。而我國國家監察職能與黨的紀檢職能的不可分性決定了監察委員會與黨的紀檢委員會合署辦公的必然性，決定了“監督調查處置”和“監督執紀問責”一體運行的必要性；既要落實黨章關于“地方各級紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作”的規定要求，又要落實憲法關于“上級監察委員會領導下級監察委員會的工作”的規定要求。同時，合署辦公的紀委監委共同接受同級黨委領導，實現黨性和人民性的高度統一。其鮮明的政治性表明監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關，不是行政機關、司法機關。其依法行使的監察權，不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為，其職能權限與司法機關、執法部門明顯不同，是黨和國家的自我革新、自我凈化和自我完善的法律利器。
憲法修正案和監察法把黨對反腐敗的政治領導和領導反腐敗的政治成果轉化為國家法律，以根本大法的形式體現廣大人民的意志和愿望，旗幟鮮明地昭示黨對反腐敗斗爭領導的法定性，有利于黨中央和地方各級黨委更加理直氣壯、名正言順地依法領導開展反腐敗工作，扛起全面從嚴治黨和依法治國理政的政治責任。自覺地把維護習近平總書記核心地位、維護黨中央權威和集中統一領導具體落實到強化監督、執紀審查、調查處置、巡視巡察、追責問責等職權活動中，堅決清除政治上蛻變的兩面人、兩面派，在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致；就要堅決貫徹黨的十九大關于全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭戰略部署，結合實際落實落地，立足職責積極作為。確保黨中央始終牢牢掌握反腐敗工作的領導權。

二、監察制度的人民性
人民性是監察制度的本質，也是監察工作的價值追求。從監察制度的精神實質看，深化國家監察體制改革代表了最廣大人民群眾的根本利益和整體意志，恪守了一切權力來自人民、屬于人民且為了人民的憲法原則，切實堅持并保證人民為中心的主體地位。它通過加強和改進國家政權建設，彌補在國家權力結構中，監察體系不夠完善的短板，構筑起防止黨在長期執政條件下權力異化和權力尋租的屏障。昭示了黨和國家確保公共權力的人民性、確保人民賦予的權力永遠為人民謀利益的價值追求和堅定決心。
監察制度的人民性決定了監察法既是一部授權法也是一部控權法。為防范監察權的風險，監察法堅持權力分解、相互制約、防控關鍵原則，按照有權必有責、有責要擔當、用權受監督、失責必追究的權力運行要求，針對監察權行使的不同環節，都提出了嚴格的控權要求。監察法專門在第七章用9個條文，就如何對監察機關和監察人員進行監督作出明確規定。首先是對關鍵環節的監督制約。監察法要求監察機關建立問題線索處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約的工作機制，加強對調查、處置工作全過程的監督管理；對重要取證工作全過程錄音錄像，留存備查等。其次，加強內部監督機構建設。國家監察法規定，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。設立內部專門的監督機構進行專門監督，確保建立忠誠干凈擔當的監察隊伍。監察法第六十一條規定，對調查工作結束后發現立案依據不充分或者失實，案件處置出現重大失誤，監察人員嚴重違法的，應當追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任。第六十五條規定9類違反規定的行為，追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任。
為確保監察權牢牢掌握在人民手中，監察法對監察權的外部監督進行了嚴密規制。一是強調黨的領導與監督。監察委員會與紀委合署辦公，始終在黨的領導下開展工作，自覺接受黨的監督。通過黨委書記定期主持研判問題線索、分析反腐敗形勢，聽取重大案件情況報告，對初核、立案、采取留置措施、作出處置決定等審核把關，黨對監察工作關鍵環節、重大問題的監督實現制度化和常態化。黨委工作部門的相關職能也涵括了對監察委員會的監督與制約。二是強調人大政協監督。監察法規定監委由同級人民代表大會產生，對其負責，受其監督。人大通過聽取和審議專項工作報告，組織執法檢查、提出詢問或者質詢等，對監委開展監督。人民政協也可對監委進行監督。三是加強司法監督。檢察院、法院對監委業務流程的監督，體現了司法機關對監察機關的監督。監察法規定人民檢察院退回補充調查的權力及必要時可自行補充偵查。法院在審理案件時，通過對案件性質進行認定、對證據進行審查判斷、對量刑建議進行考慮等，從而實現對監委權力的監督。四是民主監督、社會監督、輿論監督。監察法規定，監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。五是相關協作配合機關的監督。如公安機關、反腐敗國際合作方等對監察權的行使也有相應監督制約。六是監察對象的監督。監察對象及其家屬等可通過提起申訴、復查及國家賠償等進行監督。監察法通過設定強有力的內外監督，確保人民賦予的監察權永不蒙塵。

三、監察制度的正當性
正當性是監察制度的生命，也是監察工作的權源和依據。國家監察制度立足于中國實際，從我國腐敗治理的客觀要求出發，將組織機構、職權配置與程序規范結合起來，從領導體制、監察機關及其職責、監察范圍和管轄、監察權限、監察程序、反腐敗國際合作、對監察機關和監察人員的監督、法律責任等方面作出全面的規定，融實體（組織）法與程序法為一體，是具有中國特色的立法原創和體現反腐敗客觀規律的科學立法。
監察主體及其職權設置的正當性。監察法對監察主體的產生和監察對象的拓展作出規定，創新和豐富了我國監察制度的內涵。整合反腐敗資源力量，由各級人大選舉產生各級監察委員會，既是社會主義政治制度的內在要求，也是解決機構分散、打擊不力等問題的對策選擇。實行國家層面反腐敗機構的集中統一，使黨的反腐敗決策轉化為國家意志，使權力機關的反腐敗監督通過法定程序落到了實處。監察機關對所有行使公權力的公職人員進行監察，具有權力監督的徹底性；主要職能是調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律尊嚴，具有致高的維憲性；主要職責是監督、調查、處置，具有標本兼治、監察反腐的可期待性；主要權限包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等，具有反腐手段的嚴整性。特別是用留置代替“兩規”，適應了腐敗問題違規與違法交織的規律，破解了刑事強措施難以突破職務犯罪的困局。
監察權運行與監察權程序的正當性。監察法強調監察活動依憲依法、客觀公正，堅持以事實為根據，以紀律法律為準繩的基本原則，追求法律事實與客觀事實相統一。以事實為依據，就是監察執紀執法必須以案件的客觀事實作為基礎，嚴格按照法律的規定辦事。處理監察案件，必須做到客觀、公正、正確、合法；就是堅持實事求是，一切從具體的案件情況出發，使認定的事實完全符合案件的客觀真相。以紀律法律為準繩，就是要求監察人員在辦案中既要按實體紀律法律辦事，又要按程序規范規則辦事。要完善查辦腐敗違紀違法案件的程序措施和工作機制，樹立正確的調查、審查和處置理念，遵循執法調查工作規律，提高對腐敗調查工作的科技含量，實現線索統一管理、調查統一指揮、資源統一調配。要明晰腐敗違法犯罪調查與司法反腐起訴審判的法律邊界，健全監察執法與檢察司法的銜接機制，并通過建立健全執法辦案的評價標準，完善監察執法人員的行為規范，確保查辦腐敗案件工作始終在法治軌道上運行。
監察制度的正當性還體現在黨內監督與國家監察的內在一致和高度互補上。黨的十八大以來，黨中央堅持全面從嚴治黨，在加大反腐敗力度的同時完善黨章黨規，實現依規治黨，取得歷史性成就。完善我國監督體系，既要加強監督、調查、處置法律規范研究強黨內監督，又要加強國家監察。深化國家監察體制改革，成立監察委員會并與黨的紀律檢查機關合署辦公，代表黨和國家行使監督權和監察權，履行紀檢、監察兩項職責，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監察三個全覆蓋的統一的權力監督格局，形成發現問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機制，為實現黨和國家長治久安走出了一條中國特色監察道路。制定監察法，就是通過立法方式保證依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一，將黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，不斷提高黨和國家的監督效能。

四、監察制度的時代性
時代性是監察制度的根基，也是深化監察體制改革的動力之源。憲法修正案和監察法的制定、頒布和實施，標志著國家監察體制改革和反腐敗工作站在了新的起點上：用法治思維和法治方式懲治腐敗走向制度化、規范化、程序化；反腐敗國家立法從無到有，腐敗治理體系和治理能力現代化的基石已經奠定，“永遠在路上”的反腐敗斗爭邁向全面法治反腐新征程。
作為一部把握時代趨勢、回答實踐要求的法律，監察法回應了人民期待。從監察法的出臺背景看，監察法是黨中央著眼于新時代黨的建設偉大工程，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果上升為法律規定，從而實現反腐敗工作理念思路、體制機制、方式方法的與時俱進。從新時代全面依法治國方略看，監察法是通過反腐敗國家立法，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，有效提升反腐敗工作的法理基礎，解決長期困擾我們反腐敗的法治難題。從新時代全面從嚴治黨方略看，制定監察法，就是要通過制度設計補上過去監督存在的短板，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，探索出一條實現自我凈化的有效路徑。我們要堅定中國特色監督體系的“四個自信”，對表調校、緊跟趕趟，堅持以法治思維和法治方式反腐敗，推動國家監察法在基層落地生根、開花結果。從新時代反腐敗斗爭實踐看，在黨中央的堅強領導下，從果斷打虎、高頻滅蠅、強高壓常震懾，到嚴糾“四風”、關口前移、構筑防控腐敗堅實屏障；從巡視創新、“利劍”高舉、威懾常在， 到國際合作、織密天網，直搗腐敗分子的“避罪天堂”等等，反腐敗壓倒性態勢已經形成?！稇椃ㄐ拚浮泛汀侗O察法》的制定和頒行，就是要把黨和國家自我監督的反腐敗成果用根本大法和基本法的形式固定下來，使反腐敗自我監督常態化法治化。
監察法的制定，為新時代反腐敗法律體系的構建奠定了基礎。2018年3月，十三屆全國人大常委會第六次會議通過關于修改《中華人民共和國刑事訴訟法》的決定以及制定《中華人民共和國國際刑事司法協助法》，完善了刑事訴訟與監察的銜接機制，為深化國家監察體制改革順利進行提供保障；建立刑事缺席審判制度，為加強境外追逃工作提供有力手段。同時，人民檢察院組織法、檢察官法等法律中關于檢察機關偵查職務犯罪職責的有關規定也進行了修改。監察法是反腐敗基本法，需要制定將原則性、概括性的規定具體化的配套法規。如推進政務處分法立法工作，明確政務處分的原則、情形、權限、程序以及處分的種類和措施等；制定監察官法，明確監察官的任職條件、任免、考評、晉升和行為規范等內容，促使紀檢監察人員和黨員干部以更高標準和要求履職盡責。十三屆全國人大常委會立法規劃公布，政務處分法、監察官法都被納入。同時，還應制定一系列相關法律法規。如制訂《公務人員財產申報法》，保證財產申報制度的實施；制訂《公民舉報保護法》，對公民行使舉報權利的范圍、方式、程序等做出明確規定等等。還應將近幾年黨內行之有效的廉政法規上升為廉政立法，完善公職人員勤政、廉政的法律規范。通過立、改、廢，形成科學有效、健全完備的反腐敗法律法規體系和實施體系，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供有力法治保證。