第二章 國家監察制度的傳承與借鑒
國家監察制度有著深厚的歷史和文化淵源，中國古代監察制度、中國近代監察制度的歷史和文化沿革，特別是革命根據地監察制度和革命文化的形成和發展，為中國特色社會主義監察制度的確立奠定了堅實的歷史基礎，世界各國監察制度的形成與發展，為國家監察制度的堅持和完善提供了可資借鑒。
第一節 中國古代監察制度
古代監察制度是封建政治制度的重要組成部分，歷史悠久，源遠流長。歷代王朝建立監察制度，其原因是多方面的。中央集權的制度初步形成時，君主掌握著國家的軍政大權，由于建立了龐大的官僚機構和全面地推行郡縣制，便產生了種種政治的需要：需要對君主任命的內外官僚進行嚴密的控制，以確保他們對君主本人的忠誠；需要確保中央和地方各級政府機構的工作效率，同時防止出現違法亂紀的行為；需要確保中央對地方郡縣的控制，以維護國家的統一和穩定。在這種情況下，監察制度遂應運而生?？梢哉f，監察制度是中央集權國家機器運轉的制衡器，它具有制衡、監察、治吏、彈劾、懲戒與教育的效能。通過研究中國古代監察制度產生、發展和演變的規律，總結其本質特征與歷史經驗，對于建設有中國特色社會主義的現代監察制度具有重要的借鑒意義。
一、古代監察制度的啟蒙與形成
（一）監察制度的啟蒙
我國早在先秦時期的奴隸制國家階段，就已經產生了最初的監察因素。類似監察的職能是伴隨著國家機器的產生而萌發的?！氨O”字在甲骨文和金文中均有出現?！氨O” 為會意字，像人在水盤里照看自己的容顏，故“監”的本義是察看。監察與“法”是相伴而生的?！墩f文解字》對“法”的解釋云：“灋，刑也，平之如水，從水。廌所以觸不直者去之?！薄皬D”就是獬豸，后世專任監察職責的御史所佩戴的冠即稱為“獬豸冠”?？梢姳O察與司法是緊密相連的，在法律的最初范疇中即反映了司法監察的意義。
在殷墟的卜辭中發現有“東吏來”、“乃令西吏”等記載，據此認為商代的職官中有“東吏”、“西吏”之設。陳夢家先生考釋說，卜辭中的“東吏”、“西吏”等，“當指派至于東或于西的使者”，也即是指商王派遣至東西兩個方面的大使，兼有駐防和監察東西方國的職責。
西周的職官中也有“大宰”、“小宰”之設。大宰掌邦之六典、八法、八則，以佐王治邦國。從“八法”、“八則”的內容看，大宰負有監察的職責，但其具體的監察工作則由大宰的副手小宰掌管?！吨芏Y·天官》記載小宰的職責：“掌建邦之宮刑，以治王宮之政令，凡宮之糾禁。掌邦之六典、八法、八則之貳，以逆邦國、都鄙、官府之治?！编嵭ⅲ骸皩m刑，在王宮中者之刑。建，明布告之。糾猶割也，察也，若今御史中丞?！辟Z公彥疏：“既言糾，謂糾舉其非。事已發者，依法斷割之；事未發者，審察之?！痹啤叭粲分胸闭?，賈疏引應劭云：“秩千石，朝會獨坐，副貳御史大夫，內掌蘭臺圖籍，外督刺史，糾察百寮?！?/span>
可以認為商代的東吏、西吏，西周的大宰、小宰等，其職權已經或多或少地涉及到監察官的職權，但這只是后世御史所掌龐雜職權中的一個次要部分。我們可以把這視作監察因素的萌芽，卻不能視作監察制度的出現，況且，遒人、東吏、西吏、小宰、宰夫等并沒有發展成為后世的監察官。嚴格意義上的監察制度是封建社會才出現的。而且，它的產生、發展、演變與中國封建社會的特定歷史階段相適應，或者說基本上同步發展。
（二）監察制度的形成
戰國時期，隨著封建制度的最初出現，監察制度開始萌芽。史載韓、趙、魏、秦、齊等國均設置了御史。當時的御史職掌較為復雜，已經擔負記事糾察的職責。其中，魏、韓、秦等國還在地方設置監縣御史?！稇饑摺ろn策三》“安邑之御史死”條記載：原駐安邑的御史死了，邑人向王請示，王說地方設置御史的法令是固有的，本王不能違背法令，于是向安邑派駐新的御史。鮑彪在該條注釋中引用呂祖謙《大事記》說：“六國已遣御史監掌矣，非獨秦也?！笨梢?，戰國時期各國都向地方派駐御史，以監督地方官員為主要職責。
公元前221年，秦始皇統一天下，建立起我國歷史上第一個統一的專制主義的中央集權國家——秦朝。為了鞏固統治，在歷史上第一次正式創建監察機關和監察制度。秦朝中央設立御史大夫寺，也稱御史府。其長官為御史大夫，較之戰國時代的御史，增加了“大夫”的頭銜，其地位顯然大大提高，僅次于丞相，與丞相、太尉同列三公。御史大夫的職掌比較復雜，如掌文書檔案、群臣章奏，下達皇帝詔令，在皇帝身邊記事，協助丞相處理全國政務等等，但他又同時職掌“典正法度”，負有監察百官之責，這是御史大夫區別于其他朝廷重臣的獨特之處。云夢秦簡即有“歲讎辟律于御史”之文，是說掌管刑辟的最高長官廷尉每年都必須去御史府核對刑律，說明御史府負有監督法律法令實施之責。
秦朝在地方則設置監郡御史，稱為監御史?！稘h書·百官公卿表》說：“監御史，秦官，掌監郡?！痹O置監御史監郡，這是對戰國時期在地方設置監縣御史制度的繼承和發展。戰國時期地方只在縣一級設置了御史監縣，而秦統一后地方則只在郡一級設置了御史監郡。
秦亡后，西漢繼起?！皾h承秦制”，基本上繼承了秦朝的制度，而又有所發展，在監察制度上也是如此。西漢在中央仍置御史大夫，也稱御史大夫之署為御史府。御史大夫仍為副丞相，地位高崇，職大權重。御史大夫作為副丞相，一方面輔佐丞相統理天下政務，另一方面又是御史府的最高長官，具有承風化、典法度、執法以監臨百官的職掌，顯然握有監察、彈劾百官的大權。這種權力有時甚至還超越于丞相之上。御史大夫對于丞相既輔佐，又起制約作用。故當時不僅稱御史大夫為副丞相，而且把丞相府和御史府并稱為“兩府”。御史大夫之下主要的屬官有御史中丞、御史丞及御史數十人。其中御史中丞“專掌糾劾”。御史“掌察舉非法”，“有違失劾舉之”，專職監察的功能非常明顯。西漢王朝對地方的監察得到顯著加強。漢武帝元封五年（公元前106年），分全國為13個監察區，置13州部刺史，掌奉詔六條察州。刺史根據漢武帝手訂的六條，對部內所屬郡國地區進行監察。這六條屬于最早的地方監察制度規。西漢末年，中國古代的監察制度進入它的第一個大調整期，發生了一大嬗變：御史大夫與御史中丞分離，御史大夫轉為大司空，而中丞成為御史臺率。這種分離的結果是，出現了以專職監察官為首腦的專門監察機關——御史臺。從此，御史大夫成為與監察無涉的專職行政官，御史中丞出任新的御史臺的長官。
魏晉南北朝時期屬于封建亂世，國家分裂，戰亂頻仍。但各王朝的封建統治者為了鞏固政權，在動亂中求得生存和發展，往往比較重視政治制度的建設。因此這一時期的監察制度不僅沒有因王朝的不斷更替而廢棄，反而在動蕩中有所發展。御史臺在西漢末年的大調整后，雖然已成為獨立的專職的國家監察機關，但在名義上仍隸屬于少府。至東晉初，御史臺脫離少府，成為完全獨立的國家監察機關。最突出的是監察機關的職權擴大，而以兩晉的司法監察較為典型。西晉曾設置黃沙獄治書侍御史，專門負責監察審理皇帝詔令的大案，并監察廷尉的審判活動。這種設置雖然只是曇花一現，但對唐以后的御史制度影響很大。
二、古代監察制度的成熟與發展
（一）唐宋監察制度的成熟
唐代的御史監察制度在中國古代的監察制度史上占有十分重要的地位。自秦王朝設立御史監察制度，發展至唐朝，已進入此項制度的成熟期。日本學者池田溫對唐代的御史制度評價頗高：“中國傳統官僚機構的顯著特征之一，是監察制度的發達。漢代以來御史制的發展構成了監察制度的核心，而唐代御史臺的組織和功能，則可視為完善了的、典型的監察制度?！碧瞥繁O察制度的成熟與完備主要體現在三方面：一是監察組織體制健全、分工明確。行政機構的監察權歸于御史臺，并且將御史分為三類，分別隸屬于臺院、殿院、察院，創造性地設置一臺三院制，“從而使監察機關的具體組織模式御史臺模式由初期階段發展到成熟的一臺三院制階段，以后歷宋遼金而至于元，基本上維持了一臺三院制的組織形式?！倍潜O察機關職權廣泛，御史能相對獨立地行使監察權，范圍涉及政治、經濟、司法、軍事等領域。御史職權的運作以皇權為背景，權力極大，但并非毫無節制，它必須尋求法律上的依據，以顯示權力發生效力的正當性與合理性，故唐代的律令制度為御史職權的運作奠定了法制基礎。御史臺是重要的司法監察機構，對大理寺、刑部的司法活動進行監督。大理寺、刑部審理的案件，須申報臺司審核，若審判不當，御史有權提出異議并可彈劾違法的司法官員。察院的監察御史必須定期巡查京城和地方的監獄，以便發現冤案，改善獄政狀況。并可推鞫地方衙門的獄案，監察地方司法。京畿地區的罪犯被執行死刑時，御史臺派遣監察御史親臨現場監決，這是御史對死刑執行的監察。三是重視御史的選任。唐朝以法律治理天下，尤重風憲官。御史的選拔，要經過嚴格的錄用程序，由吏部、御史臺長官、宰相三方審議之后，最終由皇帝敕授。御史須精通法律、剛正無私、德才兼備。御史臺為整飭吏治、弘揚正氣的綱紀之地，在唐人的文章里屢有精彩描述：“棲烏之府，地凜冽而風生；避馬之臺，氣威棱而霜動。懲奸疾惡，實籍嚴明；肅政彈非，誠宜允列……御史推核，受委非輕；有罪必繩，無幽不察。神羊竦角，必觸邪人；隼鷙驚飛，先驅惡鳥?！?/span>
宋代的中央監察機構沿襲唐的一臺三院制。御史臺官制到神宗元豐年間才確定人員，劃分職責，御史編制共十人，員額規模比唐代減少。其中監察御史權威更加顯赫，注重行使監察百官的職能?！端问贰ぢ毠偎摹氛f：“臺官職在繩愆糾謬。自宰臣至百官，三省至百司，不循法守，有罪當劾?！痹谒痉ūO察方面，中央法司大理寺與刑部從受理案件到判決執行的全過程，都受到御史臺的監察，尤其是大案要案，更成為監察重點。并且御史負有監察官員道德品行和紀律的職責。御史監察獄政同樣是司法監察的重要方面，刑部必須定期向御史臺奏報斷案數量、留滯未斷案件以及獄政情況。中央為強化對地方的監察，除設置轉運司、提點刑獄司等監司職掌監察外，還臨時遣使巡按地方。中央特使的主要職責有兩項：一是審理地方疑案、要案；二是監察地方官的其他司法活動。地方官員有貪贓枉法等違法失職行為，就可以對其彈劾治罪。宋代的刑訊制度比唐代規定更全面，監督防范更加嚴密，因此宋代的酷吏數目遠遠少于唐代。宋代司法官吏刑訊罪囚，需向本處長官申請，并由長官指揮監督。涉及官吏犯罪的案件，監察官甚至可以直接參預刑訊。宋代重視監督刑訊工具的施用，如果使用非法刑具進行逼供，將受到嚴懲。宋太宗雍熙年間，王元吉被誣毒母案中，開封左軍巡卒以極其慘毒的“鼠彈箏”刑訊王元吉，后來太宗令用此刑懲罰獄卒，“宛轉號叫求速死”。宋真宗下令毀棄所有非法刑具，并由監司督察，“應有非法訊囚之具，一切毀棄，提點刑獄司察之?！蹦纤胃咦诮B興十一年（1141年）四月詔：“訊囚非法之具并行毀棄，尚或違戾，委御史臺彈劾以聞?！辈粴壏欠ㄐ叹呋蛉允褂梅欠ㄐ叹哂嵡舻墓倮?，將受到監察官的彈劾。紹興十二年（1142年），“御史臺點檢錢塘、仁和縣獄具，錢塘大杖，一多五錢半，仁和枷，一多一斤，一輕半斤。詔縣官各降一官?！庇繁O察發現地方官府刑具不符合法律規定，縣官受降職處分。
（二）元明清監察制度的加強
元代的監察制度得以加強。作為專門監察機構的御史臺與總政務的中書省、掌軍權的樞密院地位并駕齊驅，一起構成元朝主體中央機構。元世祖忽必烈曾說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫兩手的?！笨梢姰敃r統治者對監察職能的重視，以及御史臺與御史地位的提高。元朝地域遼闊，地方監察機構的設置有所創新，建立行御史臺，實行大區監察體制。行御史臺受制于中央御史臺，是它的分支機構。在監察職能分工上，中央御史臺監察中書省和鄰近的幾個行中書??；行御史臺監察地方其它行省。又在行臺之下設置二十二道肅政廉訪司，監察行省之下各路、府、州、縣。這樣就形成了以御史臺為監察中樞、行御史臺及各道憲司為地方監察主體的嚴密的監察體系，從中央到地方無所不察。明確規定監察官有糾彈官吏違法權、考核官吏權、監督銓選權、監督軍事權、監督司法權等權責。其中，元代的司法監察較前代更為完善，主要表現在制定較為成熟的監察制度規，使司法監察有明確的監察制度規可依，并且區分司法監察與司法審判的權限。據《元典章》記載，元世祖至元五年（1268年），制定御史臺綱36條，稱為《設立憲臺格例》。至元十四年（1277年），制定行御史臺的職能條例30條，稱為《行臺體察等例》，后又陸續制定一批監察制度規。從以上的監察制度規中可以看出，監察機關司法監察的職能更加突出：一是糾正理斷不當的錯案假案；二是糾察違法拘禁、拷訊之事；三是復審重大案件或死刑案件；四是監督審案回避制度的執行；五是監督司法保密制度的執行。監察機關主要負責監督糾察司法人員的執法情況，對案件本身只是具有一定限度的復審權和檢查權，這與唐宋司法和監察權嚴重混淆的狀況相比是一大進步。
明朝通過廢中書省，提升六部地位，改御史臺為都察院，將君主專制推向極端，監察制度較前代更完備、更嚴密。都御史有相當廣泛的司法監察權，其職能主要體現在復核直隸及各省職官犯罪案件，復核京師、直隸及各省斬絞監候案件。都察院監察司法判決的處理方式有三種：一是如判決依律允當，則批復并上奏得旨執行判決；二是如案情審查不明，故意或過失出入人罪，則駁回改正再問；三是如初審法官明顯故出入人罪且情節特別嚴重，上奏并追究原問官吏責任。監察御史是都察院直接行使監察權的專職監察官，監察御史在組織上隸屬都察院，但在行使監察職能的過程中，具有較強的獨立性，可以不受長官干涉，有事可以直接單獨上奏。監察御史與都御史同為皇帝耳目之官，可以互相監察。明代對地方的司法監察是多層次的。全國分為13道，監察御史代天子巡察地方事務，無所不察，“而巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷。按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辯之?！痹诤槲渚拍辏?376年）的官制改革中又設置按察司，作為明代省級的監察機關和司法機關。對地方司法的監察，是按察司的重要職責之一。按察司與巡按御史的職責相似，都注重對地方官吏司法活動的監察，兩者各屬不同的系統，各自相對獨立地行使對地方的監察權，且可相互糾舉，但巡按御史代表中央監察地方，地位權力稍高于按察司。明代監察的矛頭直指犯罪官吏，充分實踐了“明主治吏不治民”的治國理論。
清都察院大體依照明制。雖然其機構與職官設置與明制有異，但在監察職能方面大同小異，主要有建議國政、監察行政、彈劾官吏、財政審計、鞫審重案、考核官吏、糾察禁令等職權。都察院所屬機構有15道監察御史、六科給事中及五城察院。都察院最高長官稱左都御史，其職責“掌察核官常，參維綱紀。率科道官矢言職，率京畿道糾失檢奸，并豫參朝廷大議。凡重辟，會刑部、大理寺定讞。祭祀、朝會、經筳、臨雍，執法糾不如儀者”。右都御史為地方總督兼銜，右副都御史為地方巡撫兼銜，并不在京城任職。對于地方監察，清承明制，按行省劃分設置15道監察御史，對地方實行分道監察，各道設掌印監察御史滿、漢各1人。據《清史稿·職官二》載，15道監察御史“掌彈舉官邪，敷陳治道，各核本省刑名。其祭祀監禮、侍班糾儀，科道同之”?！痘食墨I通考》對監察御史職掌有更詳細的記載：“監察御史掌糾察內外百司之官邪。在內：刷卷，巡視京營，監文武鄉會試，稽察部院諸司；在外：巡鹽、巡漕、巡倉等，及提督學政。各以其事專糾察。朝會糾儀，祭祀監禮，有大事集闕廷預議焉?！鼻宕丫┏欠譃橹?、東、西、南、北五城，都察院分派御史巡城，每城設巡城御史衙門，統稱為“五城察院”。其長官為巡城御史，負責巡視維護京城治安，負責審理轄區內人命和盜竊等案件，緝捕盜賊等事?？傊?，清朝的監察機構繼承和發展了秦漢以來御史的職權，同時清代比前朝更重視監察制度規的制定，先后制定《欽定臺規》與《都察院則例》兩部完整的監察制度典，系統地展示了清代監察制度的全貌。
第二節 中華民國監察制度
1911年辛亥革命爆發后，革命黨人迅速成立了湖北軍政府，1912年1月1日前代行中華民國中央臨時政府的職權。1912年1月1日，中華民國臨時政府在南京宣告成立，各省代表推舉孫中山為臨時大總統，民國正式建立。后以袁世凱為首的晚清北洋軍閥在政治格局中占據主導地位，1913年10月6日袁世凱當選中華民國首任正式大總統，形成北洋政府。北洋政府分崩離析后，政局動蕩不安。1926年蔣介石繼承孫中山遺志領導國民北伐，意欲統一中國。1928年6月，國民黨軍隊進入北京，結束了北洋政府對中國的統治。同年12月“東北易幟”，國民政府從形式上統一中國，蔣介石成為繼孫中山之后的國民黨領袖。統一之后，民國進入所謂的“黃金十年”建設時期。1937年抗戰全面爆發，中國成為反法西斯同盟國，1945年日本無條件投降。1949年國民黨敗退，民國時期結束。
一、民國監察制度基本理論
辛亥革命中走向歷史舞臺的資產階級革命派成為救國救民的領導者，他們掌握著大量有關西方憲政的知識，為了宣示與舊統治者之不同，且與業已失敗的資產階級改良派亦有不同，便采取更加徹底的革命手段，采納更加接近于西方的政治理論作為建立中華民國的理論基礎。
孫中山先生之思想指導了資產階級民主革命，并對此后的民國政治歷史產生了深遠和巨大的影響，其思想可以概括為“三民主義”和“五權憲法”。其中，“五權憲法”的思想改變了中國傳統社會政治權力的架構。于立法、司法、行政三權之外，令監察、考試二權獨立，合為五權。五權分別由立法、行政、司法、考試、監察五院獨立行使。五院中的“監察院”，是孫中山在總結歐美各國監察立法司法實踐后構想的最為得意的一套專職監察機關。孫中山中西合璧的憲法思想，既有西方憲法文化的內涵，更存中國傳統政治文明的深厚積淀。在孫中山看來，中國歷史悠久的御史監察制度是中國政治文明的可取之處，能夠發揮修正西方權力分治理論中固有缺憾的作用。
孫中山設想的監察權有以下要點：一是他認為監察權必須以接受人民監督為前提，監察權的設立目的并不在于分權，而在于限制權力；二是監察權應獨立，與立法權、司法權、行政權、考試權并列于憲法之中，并且在制度上與此四權形成制衡；三是監察院作為國家最高監察機關，應享有彈劾權。但是民國初期的監察實踐，并沒有完全按照孫中山“五權憲法”設計的方案執行。
二、民國初期監察制度
從辛亥革命后民國建立到1927年4月南京國民政府成立，這一階段被稱為民國初期。民國初期的監察制度，主要有湖北軍政府監察制度、南京臨時政府監察制度、北京政府（北洋政府）監察制度。
（一）湖北軍政府與南京臨時政府監察制度
1.湖北軍政府監察制度。辛亥革命爆發以后，革命黨人迅速成立了湖北軍政府。1912年1月1日前，它代行中華民國中央臨時政府的職權。湖北軍政府在短期內建立起一定的組織制度，其中包括監察制度。湖北軍政府之初實行稽查員制度，顯現出該政府監察制度的雛形。不久后，在稽查員制度的基礎上，依據《鄂軍政府總監察處暫行簡章》成立了總監察處?？偙O察處成為湖北軍政府的最高監察機構，其建立也標志著中華民國監察制度的肇始。1911年11月，湖北軍政府頒布具有臨時憲法性質的《中華民國鄂州約法》，采取西方議會監察的制度。該約法對議會監察權作出了詳細的規定，但實際上卻并未真正實施。
2.南京臨時政府監察制度。1912年1月1日，中華民國臨時政府在南京宣告成立，孫中山就任臨時大總統。次日，修訂后的《中華民國臨時政府組織大綱》（簡稱《組織大綱》）頒布。1912年3月11日頒布的《中國民國臨時約法》（以下簡稱《臨時約法》），沿用了《組織大綱》確立的三權分立的體制?！杜R時約法》賦予了參議院廣泛的監督權，主要包括質問權、查辦權、彈劾權。此外，參議院對參議員的懲戒權也可以算作監察的一種。這種模仿西方的議會監察制度改變了人們對傳統監察制度的認識。中華民國臨時政府時期的議會監察制度，是中國監察史上第一次細化改革，是一次里程碑式的嘗試。然而，最終由于袁世凱的篡權，議會監察制度并沒有真正地貫徹落實下去，新的監察制度也尚未全面建立。南京臨時政府時期，監察機關采取有效措施，相繼查處了一批有影響力的案件，如：“國民控告官署”第一案、彈劾司法部次長呂志伊違法案子。
（二）北京政府（北洋政府）時期的監察制度
這一時期屬于“城頭變幻大王旗”的動蕩時期。就該時期的監察制度而言，平政院的建立及運行具有代表性。民國北洋政府成立以后，于1914年3月31日公布了《平政院編制令》，規定了平政院之組織與職權。平政院直接隸屬于大總統，其職能主要有二：一是審理行政訴訟案件，二是審理糾彈案件。1914年6月，北洋政府依據該法令在北京設平政院。在裁撤都察院以后，依據《平政院編制令》，都察院的糾彈職能被并入平政院，在平政院下設立了肅政廳。肅政廳獨立于平政院各行政審判庭，直接對大總統負責，專司官吏違法糾彈，承擔糾彈違法違紀官吏、提起行政訴訟并監督平政院的職能。肅政廳被認為是中國古代御史監察制度的延續。將肅政廳納入平政院的框架之內，在民國初期特殊的政治背景下，肩負受理行政訴訟和糾舉彈劾官吏的雙重使命，集行政審判和懲戒行政官吏的職能為一體，這種做法的實質是在引進西方行政訴訟制度、行政立法的同時，又兼顧糅合中國歷來重視吏治的傳統，使得平政院兼具近代行政審判職能與傳統監察職能。民初平政院的建立與運行，是中國從傳統監察向近代監察轉型時期的重要實踐。此外，北京政府（北洋政府）還建立了文官懲戒制度，設立文官懲戒委員會以管理監察官吏，也設立了審計院行使全國財政監察職能。
北京政府（北洋政府）時期的監察制度是中國監察制度近代化過程中的重要一環。這一時期的監察制度作了一種接納與改良并舉額嘗試，初步建立了近代監察的基本理念與制度框架。此后，中華民國的監察理論與實踐雖多有損益，但均以此為基礎。在該時期，最引人注目的制度建設，當屬平政院的設立。平政院的設立標志著二元行政訴訟模式在中國的首次嘗試，同時還使一種中西合璧的制度力量付諸現實。平政院是西方分權思想在中國傳播的結果，而平政院中設立肅政廳又是中國傳統御史監察制度的改良和繼續。以平政院為核心的監察模式，是中國法制創造性地學習西方的成果，是依法治吏的全新嘗試，值得稱道。
三、南京國民政府監察制度
1927年4月南京國民政府建立，中華民國大體上進入南京國民政府時期。南京國民政府是以孫中山《國民政府建國大綱》為基礎而建立的。1947年《中華民國憲法》頒布實施，即“行憲”前國民政府為“一府五院委員會制”，此后則是“一府五院的內閣制”。監察院正是五院之一。南京國民政府的監察院與中國古代監察制度密切相關。孫中山認為，在西方政治構架的三權之外還應當有監察權和考試權，將中國古代最為推崇的兩大成功設計融入現代政治架構，可以使國民政府憲政制度傳承中國古代制度又超越西方國家?？傮w上看，南京國民政府監察機關的職權比較廣泛，主要有：彈劾權、審計權、同意權、糾舉權、糾正權、監試權、巡察權、調查權、質詢權、立法權等。這一時期的監察制度從體制上而言，分為中央監察機構和地方監察機構。
（一）中央和地方監察機構
關于中央監察機構。監察院是南京國民政府名義上的最高監察機關，之所以這樣說，是因為當時國民黨實行“以黨治國”。依照1929年3月27日修訂通過的《中國國民黨總章》，國民黨中央監察委員會負責“稽核中央政府之施政方針及政績是否根據本黨政綱及政策”,并“依照本黨紀律，決定各級黨部或黨員違背紀律之處分”，這就導致對中央政府施政方針及施政情況的監察權實質上屬于國民黨中央監察委員會。監察院的職權僅限于彈劾和審計權，對政府施政的監察是不完整的。監察院履行的職責，主要有彈劾、審計、調查、糾舉、建議、監視等六項職能責任。
關于地方監察機構。南京國民政府在中央設立監察院外，還將全國劃分為若干監察區，設立監察使署，實行分區監察制度，代中央行使監察權。在論述設立分區監察的必要性時，監察院指出“中國自有監察制度以來，其特點即在一面使監察權力統一集中，一面使監察權力內外兼顧。分科分道，監郡出巡，即為內外并重之前例?！?928年10月，國民黨中央政治會議通過《監察院組織法》，規定：“監察院得提請國民政府簡派監察使，分赴各監察區，行使彈劾權?！边@是監察機關在全國設立監察分區的法律依據。監察使署的設置仿行了清朝傳統的監察科道區域劃分，即“仿照前清督察院十五道監察御史之制，參酌國內現情，定為十四監察區”。之后的《監察使巡回監察規程》對分區監察使署的劃定與實施進行了具體的規定。監察使署為監察院派駐地方的工作機構，監察使代表中央政府行使監察權，擁有視察、調查、彈劾、糾舉、建議等具體職責。
（二）基本考量
孫中山先生精心設計的監察制度在現實中出現巨大反差。在民國時期，國家內部政治從未進行有效整合，各地軍閥割據、中央政府實際可控制的地區不多。國家外部租界尚未全部收回，國際勢力還很強大。一個統一而強有力的現代民族國家處于維形之中。在這種大環境下，作為五種獨立行使的治權之一的監察權，其實際運行效果就可想而知了。隨著孫中山先生對革命現實以及國情認識的變化，在監察權獨立運行之上又多加了一權，即國民黨中央執行委員會政治會議以及后來逐漸演變而成的國防最高委員會。就實然情況而言，南京國民政府監察權的實踐與理論差距很大。
一是監察委員制未有實效。一切監察程序均由監察委員自主進行，監察委員發現官史違法失職時可單獨提出彈劾。彈劾案提出后，按照全院監察委員事先排定的次序，由輪值的三名監察委員集體審查。如三名監察委員中的兩名認為應交付懲戒，被彈劾人便被按照其不同官級移送給不同的懲戒機關。如審查結果認為不必交付懲戒而原先提出彈劾案的監察委員堅持原意時，該彈劾案將由按照次序輪值的其他五名監察委員進行再審查，再審查的結論是最終結論。在收到人民對官員違法失職行為的投訴時，由輪值的監察委員對投訴狀提出處理意見，再交由其他輪值委員審查。監察院以監察委員彈劾調查為主，院長也無法對委員下達命令。委員會制利弊各半:一方面，監察委員獨立，對調查官員和辦案有自主權，有利于反腐;另一方面，監察委員并非民選，而是官僚系統自身成員。此外，三名委員可啟動對官員的調查彈劾，權力行使不當也會產生不好的影響。
二是監察院會議形同虛設。監察院會議規則規定，監察院會議每月至少舉行一次。監察院在1931年2月至7月間曾舉行會議十四次，也是因為監察院運作伊始，各委員滿懷熱情。但隨著時間推移，監察委員認識到監察院并無實權，打得了蒼蠅打不了老虎，逐漸也喪失熱情。1932年一年內共開會六次，1933年1月到1936年7月僅開會五次，1936年8月到1942年只開會四次，平均下來一個月開不了一次會議，出席人數也越來越少，甚至達不到法定人數。
第三節 革命根據地監察制度
一、根據地監察制度的確立
第二次國內革命戰爭時期（土地革命戰爭時期），一般是指1927年南昌起義至1937年全民族抗戰爆發的十年。中國共產黨領導工農革命群眾先后發動了南昌起義、廣州起義和秋收起義等一系列武裝起義，推翻地主資產階級統治，發動與組織工農群眾，沒有剝削階級的土地菜場，廢除封建土地制度，保護中小工商業者，并在這個基礎上建立工農民主政權，即蘇維埃政權。中華蘇維埃政權先后制定了一系列法律、法規，如《工農檢查部的組織條例》《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》《工農檢察部控告局的組織綱要》《輕騎隊的組織與工作大綱》《政府工作人員獎懲條例》等，其中包含了一些規范政府機關及工作人員的行政檢查（監察）法律、法令。開啟了工農民主政權監察制度與法制的建設。
二、根據地監察制度實施
（一）大革命時期的監察制度
早在大革命時期，在中國共產黨領導的工農運動中就出現了監察機構的雛形。1925年省港大罷工中成立了省港罷工委員會，該委員會下設的糾察隊委員會和騎船隊就具有監察機構的性質。糾察隊的任務是：維持秩序，截留糧食，嚴拿走狗，拘捕工賊，查緝仇貨等；騎船隊的任務是：奉省港罷工委員會命令，隨時派員往各船監視其行動。此外，委員會還設審計局，并于1926年3月29日通過《審計局組織法》，審計局有權審計省港罷工委員會以下各機關所有的經費。
（二）中華蘇維埃共和國的監察制度
1931年11月，中央執行委員會第一次全體會議通過的《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》中，明確規定設立工農檢察部，省級工農檢察部設正、副部長各一人，縣級設工農檢察部長一人。其任務為：“設立控告局以接收工農的控告事件。同時，委托忠實可靠的工農干部，代收工農群眾的控告事宜。并且在各地方掛控告箱，使工農群眾投提意見書。此外，還可以組織工農群眾的突擊隊，突然地去檢查某機關的工作，以揭破官僚主義者與腐化分子的假面具，還可以組織群眾法庭以審判犯法的官僚腐化分子?！?/span>
（三）抗日民主政權的監察制度
由于各開日根據地創立的時間、方式不盡一致，在地域上各自具有相當大的獨立性，各個抗日根據根據地的行政體制、行政組織的設置不完全一樣。這一時期，陜甘寧邊區政府參議會的監察制度具有一定的代表性。
由于在特殊的歷史時期，陜甘寧邊區并未在行政機構內部設立專門行使監察職能的機關，行政監督權力處于分散行使的狀態。邊區政府內部設立的“巡視團”與財政廳、審計處設立的“巡視員”，多少有些以專門機關實行監察的意味。隨著國內革命形勢的發展，蘇維埃工農民主政權完成了逐漸向抗日民主政權的全面轉型。政權性質的變化使得陜甘寧邊區政府監察制度由參議會監察制替代了中央蘇區的工農檢察制度。陜甘寧邊區在整個抗日戰爭時期，由于處于特殊的戰爭環境，并未設立“專門監督形式之一的監察監督”，監察職能由參議會代為行使。
參議會監察制，即權力機關對政府施行的監督。參議會的監察，是權力機關對同級政府施行的監察。監察的主要內容是：監督和檢查政府執行參議會決議的情況，監察和糾舉政府行政司法機關的公務人員。邊區參議會監察的職權是：罷免邊區政府的正副主席、政府委員、區高等法院院長；監察及彈劾邊區各級政府、司法機關之公務人員；督促及檢查邊區政府執行參議會決議之事項?？h（市）鄉均設參議會，都有同上相應的監察職權。
（四）解放區人民民主政權的監察制度
隨著解放戰爭的發展，各解放區逐漸連成一片，形成了華北、東北、華東、中原、西北等幾大行政區，并建立起了相應的大行政區民主政府。解放戰爭時期解放區的監察工作，以華北人民政府的成立（1948年8月）為標志，大體可分為兩個階段：華北人民政府成立以前，各地區的監察工作與抗日戰爭時期的監察工作基本上相同；華北人民政府建立以后，成立了華北人民監察院，開展了由監察機關主持的專職監察工作。換而言之，“華北人民監察院的建立，揭開了解放區人民監察制度建設的新篇章”。
華北人民監察院是華北人民政府直接領導的部門之一，其任務和職權：“檢查、檢舉并決議處分各級行政人員、司法人員、公營企業人員之違法失職、貪污浪費及其他違反政策、損害人民利益之行為，并接受人民對上述人員的控訴。人民監察院人員為行使職權，得向有關機關進行調查；各該有機關，必須接受檢查，提供必要之材料。人民監察院有關處分的決議，須交法院審判者，得提請法院審理之；須交各行政機關執行者，得提請主席批交各有關行政機關處理之?！?/span>
監察院為聯系工農，推動廣大群眾監督與檢查自己的政權，在各部門建設工作中能及時糾正錯誤，發揚優點，以鞏固國家紀律，改進機關工作為原則，特設立通訊檢查員，廣泛收集各種情況。監察院還會派出工作組到各地進行巡視，對違法失職人員進行監督檢查，并對違紀者提出處理意見。
三、根據地監察制度意義
新民主主義革命時期的監察制度，是中國共產黨領導人民在革命根據地創建的專門行使監察職權、依法對行政機關及其他公務人員進行監督檢察的制度，是中國共產黨為創建新型國家和新型法制所進行的制度嘗試和安排。革命根據地時期的法律制度是我國社會注意法律制度的源頭，如張希坡教授在其專著《革命根據地法制史》中說的：“我國社會主義的政治法律制度，都是自中國共產黨成立以來，在革命根據地進行政權建設和法制建設的長期實踐經驗的總結?！毕嚓P內容論者頗多，茲不贅舉。
從新民主主義革命時期監察制度的實踐看，中國共產黨為了清除和杜絕蘇區黨和政權中的官僚主義、腐敗等現象，借鑒蘇聯監察制度經驗，在中央革命根據地建立了一套系統的監察機構，并在中央革命根據地開展了黨的歷史上第一次較大規模的反官僚主義、反貪污、反腐敗運動，從而使紅色政權成為一個廉潔奉公、全心全意為人民服務的政權，贏得了根據地人民的衷心擁護。中央革命根據地監察機構的運作及其反腐敗斗爭，對我們今天的監察體制改革和廉政建設具有重要的借鑒意義。因此，認真研究和總結革命根據地時期的監察制度與法制，是中國特色的社會主義制度研究的重要使命。
第四節 各國監察制度與發展
監察模式是對各類監察機關的機構設置、領導方式、職能職權、方式手段、運行機制等運作規律的總結。監察模式突出強調監察機關履行監察職責時的形式規律。深入了解與研究各類監察模式，掌握其一般規律，有利于我們對照與吸取其中有益的經驗?，F如今，國際上通行的監察模式主要有以下四種：代議機關監察專員模式、內部行政監察模式、司法監察模式、監審合一模式。此四類模式雖然不能涵蓋國際上所有的監察類型，但其被當今國際大多數國家采用，且代表了未來監察模式發展的大體方向。當然，許多民主和法制相對健全的國家不只存在一種監察模式，而是幾種監察模式共同發展、共同促進政府的勤政廉政建設。
一、代議機關監察專員制度
行政監察專員模式是全球各類監察模式中影響最大、適用范圍最廣的一種。行政監察專員源于瑞典的Ombudsman一詞，原指征收負罪人罰款施于受害人的代理，后來用于形容一個代表他人或保護他人利益的人。在英語國家中，人們傾向于將該詞稱作“監察專員”或“督察專員”。1809年，瑞典通過第一部憲法性文件《政府組織法》后，瑞典議會任命了一位公共官員，代表議會來監督政府官員，調查公民對法院和公共行政的投訴，這是議會監察專員的開始。從設有監察專員的國家的情況來看，在監督政府機關依法辦事方面，它既不同于由行政機關內部采取的行政復議制度，也不同于由審判機關實行的行政訴訟制度或違憲審查制度，更不是議會本身對行政機關所進行的直接監督，而是一種由議會授權、獨立開展活動并依法依程序開展調查的方式及其必需配套的職位、機構和救濟方式。監察專員協助議會監督行政、司法，審查二者的合法性、合理性問題，同時受理弊政投訴。簡言之，監察專員的功能在于監察政府行為，保護公民權益，改善公共行政。
到目前為止，已有超過120個國家設立了國家級或州、省級監察專員機構。以時間為劃分標準，行政監察專員制度在世界范圍內的傳播可以分為三大階段。第一階段為20世紀六十年代之前，其在斯堪的那維亞地區的推廣，如丹麥、芬蘭、挪威等國；第二階段為六十、七十年代，其在英語國家和西歐其他國家中的流行，如新西蘭、英國、加拿大、美國、澳大利亞、法國、荷蘭、愛爾蘭、奧地利、瑞士、西班牙、葡萄牙、意大利等諸多國家；第三階段為近三十年來，其在亞洲、非洲乃至南美洲的廣大發展中國家和各行業中被普遍采用。至今，行政監察專員已經成為法治和民主的助推器，防止專制的工具。不過，大部分國家在效仿瑞典時并沒有生搬硬套，各國設立監察專員的出發點、職責范圍各有差異。因此，我們以列舉的方式，分別對行政監察專員制度的發源地——瑞典議會監察專員、頗具特色的英國行政監察專員以及唯一的跨國監察機構——歐盟行政監察專員署的情況進行了解。
（一）瑞典議會監察專員
瑞典 1974 年《憲法》第二章第6條規定：“議會選舉議會監察專員一人或數人，根據議會的訓令，監督法律、法令在公共事務中的執行情況?！蹦壳?，瑞典的議會監察專員公署由4名議會監察專員組成，每屆任期4年，可連任兩屆。在4名監察專員中，1人為首席監察專員，是議會監察專員公署的負責人，決定公署的主要活動，負責整體協調工作；4名監察專員由秘書處輔助，各自獨立開展工作。盡管普通監察專員在開展調查、審理前須征求首席監察專員的意見，但其在具體履行公務時依然獨立行使職權。
1975年《政府組織法》規定：“行政監察專員必須由精通法律且為人正直、堪為楷模的公民擔任?！睂嵺`中，行政監察專員往往從最高法院和最高行政法院中的優秀法官中挑選。
在瑞典，監察專員的監督對象，主要是國家和地方的權力機構及其中的官員、公共企業的官員、中尉以上的軍官。監督對象不包括議員、議會機構成員、銀行官員、中央政府及其各部大臣、司法總長、地方決策機構人員。
議會行政監察專員分別收受和處理一切控告國家機關（包括行政機關、司法機關、軍事機關）和企事業單位及其工作人員（包括文官、軍官、經理人員）的申訴案件，也可以主動發現問題去處理?？偟膩碚f，議會監察專員的主要職權是：接受公民申訴和控告、立案調查和案件處理（包括調查、建議、批評、起訴）。在瑞典，為了保證行政監察專員獨立性與權威性，議會賦予行政監察專員調查權。有關當局的全部文件和記錄都應當提供給監察專員，即使這些文件和記錄是保密的，并且不能以任何其他方式獲得。監察專員的建議權不具有強制力，監察專員在結束案件調查后，可以對有關機關提出書面的糾正錯誤的建議和批評。批評權是監察專員常用的權力，如果監察對象不接受批評，監察專員可在報紙雜志上點名批評。起訴權是監察專員對審查結果能采取的最嚴厲的處理措施。監察專員受理申訴和審查中，若發現官員或公共機構的雇員涉嫌違法犯罪，可通報有關部門予以處分，敦促官員解職或暫時離職，對于重大違法行為，監察專員可以行使起訴權。
（二）英國行政監察專員
英國行政監察專員由首相提名，女王任命，對議會負責。這既保障行政監察專員獨立性，又便于開展調查工作，但也有可能危及其獨立性。根據英國《議會行政監察專員法》（1967年頒布，1988年修訂），監察專員不得出任上、下議員和北愛爾蘭下院議員，其專門代表女王與政府調查弊政行為。在英國，監察專員一經任命，就成為行政裁判委員會的當然成員，除非其主動請求免職或遭議會兩院彈劾，監察專員將終身任職，直到年滿65歲退休。
英國行政監察專員的辦公機構為議會行政監察專員公署，主要職能是代表或輔助議會監察中央各部的不良行政行為。但下列對象不在議會監察專員調查范圍之內：（1）不代表英王活動的行政機關。（2）由法院和行政裁判所所管轄的案件。若情況特殊，議會行政監察專員可以受理向其申訴的原屬法院和行政裁判所管轄范圍的案件。（3）英國《議會行政監察專員法》附表（三）中所列不能由議會監察專員調查的事項等。
具體說來，英國監察專員擁有受理由議員轉來的公民對中央政府各部門及公務員的不良行政行為而使其權益受侵害的申訴，擁有對某些具體行政行為的控訴權；擁有案件調查權和向議會、政府有關部門提出處理不良行政行為參考意見的權力，但監察專員沒有直接的裁決權。就具體的監察活動而言，當行政監察專員確定對某一申訴進行調查后，首先向有關部門的最高官員，或向指控書所指控的侵權行為的實施者或者授權實施者，表明對指控書列舉的事項進行說明和辯護的權利和時間。其次，有權要求有關部門的大臣或常務次官及其他相關人員提供必要的情況、文件、資料等，有權要求有關證人出庭并加以詢問。
（三）歐盟行政監察專員
監察專員制度在全球范圍內的推廣，促進了行政監察領域的國際交流。1978年，國際監察專員協會成立，各大洲也相繼成立地區監察專員協會。1993年，歐盟設立行政監察專員署，受理歐盟公民對官員的投訴，成為第一個跨國監察機構。歐盟監察專員制度也是世界上唯一的超國家監察專員制度。
按照規定，監察專員必須為歐洲公民，應具備在本國最高司法機關任職的條件，能勝任職位要求，保持獨立性。其地位級別相當于歐洲法院大法官。監察專員由歐洲議會選舉產生，向議會報告工作，任期也由議會決定，可連選連任，一般不會解職，除非個人提出辭職，或不能再勝任工作，或犯有嚴重錯誤。監察專員必須以歐洲整體利益和公民利益為重，完全獨立履行職責，不得尋求或聽從任何政府、機構的指示，不得擔任其他政治或行政上的職務。監察專員犯有嚴重錯誤時，經議會要求，由歐洲法院將其罷免。
據《歐盟監察專員法》（1995年）及其實施細則（1996年）有關規定，歐盟監察專員的主要職權是在歐洲聯盟條約框架內、歐洲法院和初審法院司法職能之外，發現歐盟機構的不正當行政行為并提出建議使其終止，且有權對不能直接終止的投訴案件進行調查。
歐盟監察專員的管轄范圍包括：歐洲理事會、歐洲部長理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院和初審法院（僅限于行政事務）、歐洲審計院、經濟社會委員會和各地區委員會、歐洲中央銀行和歐洲投資銀行，以及其他歐盟附屬機構。監察專員也受理公民關于歐洲機構不良行政行為的投訴。任何歐洲公民、在各成員國居住的自然人和注冊法人均可向監察專員投訴。這種投訴可直接進行也可以通過議員轉交。法院的審判、法院已受理的案件、涉及勞資關系且可通過內部渠道解決的案件，監察專員不予受理。監察專員還可以實施主動監察，對新聞媒體曝光的不良行政事件進行追蹤調查。
除以上三種監察專員的職責以外，有些國家的地方政府，監察專員的自主權更大些，職責范圍也更廣。如澳大利亞，新南威爾士監察專員依其專員法的授權，不僅可以構架起一個由副監察專員、助理監察專員、監察專員特派員等組成的監察網絡，而且可直接將問題提交有關行政首長或部長，建議對犯有錯誤的官員予以撤職、罷免或其他處罰；也有權將任何因自己的決定所引發的法律問題移送給行政審判庭評判。
總地來看，監察專員職責范圍雖然較為廣泛，但主要還是涉及行政的疏忽、過失、不公平、不合理等職業操守的問題。行政監察專員這一監察模式在全球各地的運作中打破了文化傳統、政治體制和經濟文化水平的限制，呈現欣欣向榮的發展趨勢。
二、政府內部行政監察制度
世界上許多國家采取在行政機關內部設置行政監察機構的模式，來達到行政監察的目的。此模式屬于政府內部監察機制，是對行政機關及其工作人員執行法律法規的行為與作出的決定進行監督，也可查處對公務員的違法亂紀行為，促進政府行政效率的提高。這些監察機構由于所處國家國情不同，有的是司（局）級，有的為內設機構。采用此模式的國家主要有美國、日本、埃及、朝鮮、越南、俄羅斯、蘇丹、突尼斯、委內瑞拉等。最為典型是美國、日本以及埃及這三個國家的行政監察制度。
（一）美國監察長制度
美國是一個多民族融合的國家，具有“民族的熔爐”之稱。17-18世紀資產階級革命及多民族的進一步融合，使美國更容易接受新的政治觀念和憲政體制。另外，因美國歷史較短，受封建傳統和文化影響較弱，保守勢力及君權意識相對薄弱，同時又深受權力制約理論的影響。以上種種因素決定了美國不能采取君主專制制度或英國式的君主立憲制度，只能釆取共和制政體形式。最終美國實施總統制。之后總統制被現代立憲體制所釆用，與內閣制一樣都成為資本義國家憲政體制的主要形式。美國的行政權、立法權與司法權相分離又相互制衡，是實施三權分立制度最典型的國家。
監察長的概念對于美國來說并不新奇，早在美國獨立戰爭期間，美國便出現了監察長一職，其職責主要是管理盜竊和侵占公款的罪行。獨立戰爭后，該職位及職能便被廢除。監察長辦公室的設立有其歷史背景，一定意義上是一種權力控制與制約的體現。20世紀70年代美國農業部官員彼拉素·戴斯詐騙案發生，美國政府損失慘重，折射出當時政府財政權力不斷擴張但制約權力的機構卻沒有改變的現實。而政府機關的受賄、欺詐、浪費、權力濫用事件層出不窮，破壞了經濟的正常運轉，公民對政府日益不滿，政府的信譽逐漸下降。鑒于此，卡特總統于1978年簽署了《監察長法案》，美國在政府12個重要部門設立監察長辦公室（簡稱監察處），監察長辦公室設在政府內部各部門、署、局內，為政府內設監察機關，負責對政府各部門的財政進行審核及調查工作。
從1978年《監察長法案》頒布至1988年，十年間，美國監察長辦事處逐漸成為各部的常設機構。根據《監察長法案》第3條規定：“監察長應由總統根據參議院的建議和同意任命?！北O察長對總統和國會負責并向總統和國會報告工作，同時還須接受議員的質詢。美國州以下地方政府的監察長由行政首長提名，議會審議通過，每屆任期4年。監察長每半年向國會遞交一份監察報告，使國會充分而及時地了解聯邦政府部門和機構的活動、存在的問題以及項目實施情況，由此成為國會監督政府的“看門狗”。
監察長所在的部門負責兩方面職能：一是對財政的公共計劃支出進行審核，防止出現侵吞、訛詐及浪費現象；二是對發現的各種不合理、不合法的財政支出進行調查取證，并提出相應改進建議。[ 李秀峰：《廉政體系的國際比較》，社會科學文獻出版社2007年版，第38頁。]監察長有權對政府公務員、幕僚以及與政府有交往的企業享有調查權，由此可見，其監察范圍很廣泛。監察長工作措施主要為以下6個方面：一是制定監察計劃；二是跟蹤監察；三是接受舉報和控告；四是案件調查；五是提交報告；六是根據調查結果進行處理。
此外，美國還有一個重要的內部行政監察機構是政府道德署。美國政府道德署于1978年根據卡特政府頒布的《政府道德法》設立，是聯邦政府部門廉政建設的領導和指導機關，主要負責制定聯邦政府的廉政政策、法規和培訓計劃，對聯邦政府行政部門的廉政工作提供指導方針，幫助落實聯邦政府法規要求和總統的廉政命令。其具體職責有6項：一是制定行政部門關于利益沖突、離職后行為限制、道德行為準則、財產申報等法規制度；二是對總統提名任用的行政官員進行資格審查，管理高級官員的財產申報；三是宣傳道德行為準則，制定并協助各行政部門實施廉政教育培訓計劃；四是指導廉政法規的實施，解釋法規條文；五是監督檢査廉政法規的落實情況，發現違反利益沖突法規的案件交由司法部查處；六是評估廉政法規，有權建議制定新的法規或對現有法規提出修改意見。
（二）埃及行政監察制度
1971年9月11日，埃及通過憲法并確立總統共和制政治體制。埃及的監督體系大致由3部分組成：一為立法監督機構，指埃及人民議會及其下設的各專門委員會、中央審計院、投訴局，它們負責對政府各部門及其人員進行監督；二是司法監督機構，主要指法院、檢察院、行政法院、行政檢察院的反貪污局，它們負責對國家各部門、社會組織和團體、企業及其人員、公民個人的監督；三是行政機關內部監督，主要包括行政監察署、內政部和中央組織管理局等。三類監督機構相互聯系和制約，分工明確，相互合作，在埃及監督體系中發揮著重要作用。
埃及行政監察署始建于1958年，成立之初只是行政檢察院的一個下屬部門。隨著1964年《關于組建行政監察署的第54號法令》的頒布，埃及建立了獨立的監察機構，1980年該機構被撤銷，1982年又恢復組建。如今，行政監察署由政府總理直接領導，向總理負責并報告工作，受總統、總理委托行使職權。監察官員全部由監察署直接派出，完全垂直領導。埃及根據人口和地域大小在地方26個省劃分了10多個監察區，每個區監察管轄若干個省，每個省設立監察官辦公室。
（三）日本行政監察制度
日本監察機構的設立始于“二戰”后期。1947年中央行政監察委員會的建立，標志著日本行政監察工作的開始。彼時，日本負責政府綜合行政管理和監督的部門叫總務廳。在行政機關內部，日本設立行政監察局、地方行政監察機構以及人事院和各類行政審議會等，實施行政監察與監督。行政監察局是當時日本最高行政監察機關，為總務廳所屬機構之一。行政監察局的職能和任務是經過前期調查，指出政府各職能部門需要改善的問題，對政府制定的政策及其實施的效果進行評估，提出改革和改善行政管理的措施，其特點是監察事而不監察人。監察官由內閣總理大臣從有學識和富有經驗的人士中選擇任命，分管本內閣各省、各廳的監察事務。進入21世紀以來，日本的監督機構也在不斷發展變革。2001年，日本進行行政機構改革，把總務廳、郵政省、自治省合并起來統稱為總務省，將原來設立在總務廳之下的行政監察局改名為總務省行政評價局。
當前，日本行政監察層次較清晰，除了總務省行政評價局負責對行政機關監督外，日本的一些地方政府也設有監察機構即監察委員會。這些監察委員會既對行政機關落實工作任務和目標進行監督，同時也進行審計監督。如東京的監察委員會，是專門對行政機關及其公務員進行監督的機關。專職監察機關的建立可以更好地保證行政監察的客觀性和公正性?？傊?，日本的行政監察機構“從中央到地方設立行政評價局、人事院、行政審議會等機構，從不同方面對行政機關和工作人員進行監督?！盵 田雅琴：《日本行政監察制度管窺》，載《中國監察》2005年第8期。]日本行政監察制度是為了加強國家行政管理、提高行政效率而建立發展起來的，它是政府內部自省、自律機制的體現，是科學行政管理的一個重要組成部分。
綜上我們可以看出，政府內設專門監察機構模式的優勢在于：監察機關設置于政府內部，相對熟悉政府的運作，便于其監察工作的開展。不利之處在于：一些國家的監察機關如果缺少相應的獨立性與權威性，容易受制于政府，產生“官官相護”的弊端，使監察流于形式。
三、監審合一監察制度
行政監察與財務監督是一個有機的整體。對一個單位實施監察，必然涉及其執行法律、行政運作、人事管理、資財使用、工作績效等情況。國家公職人員的各種違紀違法行為多涉及錢財，查辦案件離不開財務審計，因此，一些國家將行政監察機關與財務審計機關合一。這是一種類似于集我國監察委、審計署和財政部部分職能為一體設立的監審合一的監察機構，在國際上較為流行，并成為一種發展趨勢。此類監察機構除個別屬于政府外，絕大多數為向議會報告工作的獨立機構。它們享有很高的法律地位，在一些國家被列為立法、行政、司法之后的“第四權力機關”。
實行監審合一監察體制的國家有韓國、蒙古、波蘭、捷克、智利、秘魯、巴西、斯洛伐克、阿爾巴尼亞、墨西哥、芬蘭等?，F舉代表性的墨西哥、波蘭、韓國為例，窺其一二。
（一）韓國監察院
韓國歷史上沿襲中國封建社會的監察御史制度。1948年韓國擺脫日本的統治后，曾設立審計院和監察委員會。由于審計和監察工作關系十分密切，為了提高工作效率，1963年，韓國根據《監察委員會法》的規定，將監察委員會和審計院合并，設立了監察院。監察院作為韓國最高監察機關，獨立于議會和政府，只受總統領導?！俄n國監察院法》第3條規定：“監察院由包括監察院院長在內的七名監察委員參加的監察委員會和事務處組成?！钡?條規定：“院長經國會同意，由總統任命?！倍胀ūO察委員則由院長提名，總統任命，任期為4年。監察院在政府部門、地方自治區等設有內部監審機構，它們要向監察院報告監察結果，接受監察院的工作指導。
根據韓國《憲法》規定，監察院的主要任務是審計國家決算及受國家與法律約束的團體的財務， 監察國家行政機關及公務員履行職務的情況，以及揭露公職人員違法違紀問題。此外，監察院還監察議會和司法機關、國家安全部門、國家部分投資的企業以及軍隊中的高級軍官。韓國監察院是一個特殊的單位，工作人員經過精心挑選錄用，管理嚴格，待遇優厚，工資比其他部門高一級。部門資金充足，辦公條件優越，以此保證監察院所承擔的重任能順利完成。
韓國《監察院法》第24條規定了監察院的監察范圍，主要包括下列具體事項：（1）依照政府組織法和其他法律而設置的行政機關的事務和其所屬公務員職責；（2）地方自治團體事務和其所屬的地方公務員職責；（3）符合《監察院法》第22條第1款第3項和第23條第7款規定的事務及人員，可成為監察對象的會計事務，與監察事務有直接聯系的公務員職責；（4）其他法令規定具有公務員身份的準公務員職責。
韓國監察院進行監察的方式主要是要求監察對象提交賬簿及其他的有關文件，必要時可以開展巡回監察。有權凍結監察對象的倉庫、物品等。監察院根據監察結果，發現監察對象有違法行為時，有權移交司法部門處理；發現法律或行政工作有問題時，可以向有關機關提出修改建議或者改進行政工作的具體措施。
（二）墨西哥監察部
墨西哥監察部也是監審合一監察模式的典型代表，它集公務員監督、行政監察、財務審計、企業監督于一身。監察部隸屬于墨西哥聯邦政府序列，向總統負責。國家監察部由A部和B部組成，各由一位副部長負責。A部主管行政監察，B部主管財務審計，兩部通力合作，B部將審計結果報A部后，A部酌情進行處理。監察部在其他委部派駐代表，代表監察部實施監督檢查。同時還任命巡視員，專門監督國營企業收支情況和生產經營活動。墨西哥政府在地方各州也設立了類似的監察機構。
墨西哥監察部擁有較大的監察職權和管轄范圍，可以說包羅萬象，覆蓋全國，歸納起來有五大事項：（1）監督公務員公正廉潔地行使職責。墨西哥1983年頒布《墨西哥聯邦政府工作人員職責法》，明確規定了政府各部的職能，并對政府工作人員的行政行為、法律行為、道德行為提出具體要求。監察部依據該法實施監督，對違反職責的官員進行直接查處，可給予警告、罰款、停職、撤職等處分。（2）主管政府精減機構工作。墨西哥自上世紀八十年代末開始精減機構，試圖解決人浮于事、效率低下等問題。監察部負責政府各部精減機構的規劃、協調與監督。各部根據監察部制訂的準則提出具體實施方案，實施結果報監察部匯總上呈總統。（3）審查政府部門預算執行和財務收支情況。政府各部門和國營企業每年要向監察部上報采購計劃，監察部進行跟蹤監察。各單位出售資產（包括中小企業）要公開拍賣，監察部派人參與并監督資金收付和拍賣活動的全過程。（4）負責公務員財產申報。聯邦政府科長以上官員（含總統）都要向監察部進行財產申報登記。任職60天內申報一次，1年后申報財產變動情況，任職期滿后全面申報一次。對申報不實的舉報進行立案調查。（5）對國營企業、國家發展計劃及公共工程進行監督。根據企業法，國營企業設企業委員會，監察部巡視員為當然成員。委員會每年兩次對生產經營活動進行評估，提出建議。對國家發展計劃實施的全過程和公共工程可行性研究、設計、招標、施工、款項支付、驗收等環節，監察部都派人參預，而且要在有關文件上簽署意見，否則有關部門不予批準施工、撥款和驗收。
（三）波蘭最高監察院
波蘭于1921年成立最高監察院。1994年波蘭修改憲法，對監察院的職能地位重新作了法律規定。作為集監察與審計合一的監察機構，波蘭最高監察院有著自己獨特的特點。與墨西哥監察部不同，波蘭最高監察院是一個獨立于總統和政府的國家監督機構，向議會報告工作，不受任何黨派或部門的領導或指派。波蘭最高監察院內設15個司局，同時在地方設17個代表處，分別對全國49個省進行監督。代表處為派駐機構，行政、財政均直屬監察院領導，監察計劃由總部統一部署。其工作量的10%-15%為議會委托事項，85%-90%為自己制定工作計劃。
波蘭總統或總理可委托最高監察院就某事進行調查，但不能命令監察院做或不做什么。最高監察院的財政預算單列，一般比其他部門高，由議會審定通過，財政部無權削減。最高監察院院長由眾議院任免，不得帶有任何政治色彩，不得擔任其他任何公職，但可以參加議會召開的會議和政府內閣會議。
波蘭最高監察院的監察對象包括政府行政部門、國家金融機構、國家法人和單位、地方政府部門，以及執行國家委派任務和使用國家資產的所有單位。主要任務是：對國家的財政、經濟、行政活動，特別是國家法律和財政預算執行情況、政府部門和企事業單位運作情況實施全面監察。它還有權監督總統府、議會、軍隊的預算執行情況和財產管理情況。還可根據議會的要求和總統的委托，對議會與總統府的行政活動進行監察。
綜覽這些國家監審合一的監察機構，此類監察模式有其明顯的特征：（1）通過監察、審計的結合擴大了監察部門的權力范圍，同時使監察機關能夠掌握更多的信息，提高監察機關的權威性及執行的合理性。（2）監察和審計同處于監察機關內部，二者的協調合作性比處在不同的部門要高，有利于提高監察機關的工作效率。（3）出于“專業化限制”效應，監察與審計部門同處于監察機關下，權力過分集中，不利于其他專職部門業務的發揮。
四、司法監察制度
設置獨立的司法監督機制，是現代憲政的法治取向。不同社會廉潔文化、不同政治體制背景下的司法監督的設置和功能配置有較大差異，進而導致司法機關對行政權力的制約監督也頗有差別。目前各國推行的司法監察制度主要包括司法審查制度、違憲審查制度和行政訴訟制度這三大類。
（一）司法審查
司法審查是指普通法院依公民申請審查行政行為案件，依照有關法律或行政規章，以普通司法程序判定涉案行政行為是否合法、正當，并作出維持或撤銷乃至賠償的活動。其功能在于保障個人權益、糾正違法行為和保障法律適用的統一。英美法系國家普遍提倡這種司法審查。其中，尤以英、美兩國為典型。
從傳統來看，司法審查是英國國王特權的反映，因此法院開展的司法審查，作為一種公法上的救濟，主要是通過英國高等法院頒發的四個特權令（提審令、禁止令、執行令、人身保護狀）來實現。幾經變革后，根據1982年《最高法院法》和2000年《民事訴訟規則》，英國的司法審查有了一些變動。當下，英國司法審查的主體，包含上議院上訴委員會、樞密院司法委員會；上訴法院；高等法院；皇家法院；郡法院和治安法院。此外，由于英國普通法沒有嚴格區別公法和私法，在某些情況下私法上的救濟手段可適用于公法領域。司法審查中有時就用到私法中的撤銷令、禁止令、確認令、阻止令等救濟手段。歐盟形成后，《歐洲共同體法》和《歐洲人權公約》等實際上對英國的司法審查有些改變，即議會的法律也可成為普通法院司法審查的對象。
源自上述英國普通法院監督傳統的美國司法審查，經美國憲法起草人之一——漢密爾頓等人倡導后，自19世紀以來幾經改進和簡化，已經變成根據成文法的規定進行審查。因此，如今的美國司法審查通常是指聯邦普通法院（含聯邦地區法院、聯邦巡回上訴法院、專門法院和聯邦最高法院）以及附屬于行政與準行政機構的行政法庭，通過案件的審理來審査實施中的法律是否合憲以及行政機關的行政行為是否合憲、合法。其監督的目的在于限制公共權力（特別是其中的行政權力），糾正違法行為，確保依法行政和法律適用的統一，維護和發展公民的尊嚴和權利。與英國比較而言，美國的司法審査簡化了司法審查形式，擴大了司法審查的范圍。美國司法審查的范圍不僅涉及行政、立法和司法權力三者之間的沖突，也涉及地區性的沖突和保障公民自由，基至涉及對選舉制度的監督和對政黨內部治理的協調。
（二）違憲審查
違憲審查的理論可追溯到漢密爾頓的權力制衡主張。漢密爾頓認為，司法部門無軍權和財權，不能支配社會的力量和財富，因此在三權分立境地中，由其糾舉違憲行為最為適宜。美國違憲審查的實踐始于1803年美國最高法院對“馬伯里訴麥迪遜案”的判決，聯邦最高法院大法官馬歇爾從司法操作的角度提出一個極有監督價值的問題：立法機關制定的法律若與憲法相違背就是無效的，但由誰認定某一個法律是無效的呢？這一權力屬于司法機關。如果兩部法律相互抵觸，法院必須決定適用其中的哪一個法律；如果一部法律是違反憲法的，而該法與憲法都適用于同一案件，那么法院只能無視該法，適用憲法。當今存在違憲審查的代表國家有美國、法國與德國等。
美國普通法院附帶違憲審查，其傳統的審查對象只限于聯邦法律、行政法規和地方性法規，以及具體的行政行為等。法國將違憲審查與行政審查傳統混合起來，即由憲法委員會與行政法院并行開展違憲審查。具體講，憲法委員會作為憲法監督的專門機構，負責對法律的合憲性進行事前審查；行為違憲，或大量行政法規、規章的合法性和合憲性問題所引起的糾紛，則由普通法院或行政法院審查裁決。歐洲大陸法系國家進行違憲審查的基本形式是憲法法院審查。憲法法院源于1789年法國憲法規定設立的護法元老院，但其產生于奧地利，體現了規范法學派代表人物凱爾森的主張。第二次世界大戰后，一些國家鑒于法西斯主義對憲法和人權肆意踐踏的慘痛教訓，相繼效仿奧地利建立起憲法法院。不過，因各國機構的組成、運作的程序、審判的權限等不盡一致，憲法法院又可分為兩種：一種是純司法性質的憲法法院。這種憲法法院屬于獨立的司法機構，如德國、奧地利、意大利、葡萄牙、西班牙、俄羅斯等國家的憲法法院。在這方面，德國的憲法法院體系，幾乎成為政治體制中與立法、行政和司法平行的“第四權力”。另一種是最高法院下轄的憲法法庭。如愛沙尼亞和韓國在最高法院中設立的憲法審查法庭或憲法審判庭。這種設置主要是考慮在一國的司法體制中避免雙軌制和重復設立機構的麻煩。
綜上，違憲審查主要有如下特點：（1）違憲審查的主體有二：普通法院，或者憲法法院。（2）審查的內容主要在于：對法律合憲性進行審查；對國家最高權力機構活動合憲性進行審查；對憲法訴愿的審査；對政黨違憲的審查，對選舉違憲的審查與監督；對國家機關之權限爭議的審查。（3）違憲審查的方式主要有：事先審查、事后審查、控訴性違憲審查等。
（三）行政訴訟
當相對人認為行政機關的具體行為侵犯其合法權益，又不愿或不服調解和仲裁時，可以向復議機關提出重新處理的申請。受理申請的復議機關應當依法審査和裁決，維護和督促行政機關依法行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益。復議的程序簡便經濟，有益于補充行政系統內部層級監督的不足，減輕司法部門的負擔?！肮俑婀佟焙汀懊窀婀佟钡陌讣?，由政府自身的機構來仲裁，難顯公平且常有“官官相護”之嫌，甚至可能出現被告參與組織處理糾紛的情況。因此，對行政爭議專門性的司法處置自然就成了仲裁與復議的延續、監督和救濟。在全球，負責行政訴訟的機構各式各樣。有的國家由普通法院承擔行政訴訟的重任，如我國。有的國家考慮到普通法院不便干預行政，又專門設立了行政法院，如法國、德國。有的國家在普通法院內設專管行政案件的行政法庭。設立行政裁判所則是英美法系國家對行政法院做法的借鑒。
現代行政訴訟的特征是：（1）獨立的行政法院適用獨立的行政法體系來解決行政復議的活動。（2）審查對象涉及行政機關所有行政行為。（3）審查方式的書面性。（4）審查程序為行政法官主導的糾問制。
公權力監督的本質是制約權力。權力必須進行分工、受到約束，經過分工和制約后的每一項權力都需要加以監督。不同治理環境下對權力的制約與監督，基于選舉制度、法治狀況、政治文化（特別是其中的從政道德和廉潔文化）等的差異或變化，其監督權能、對象、方式、目標、原則、基礎等也往往大相徑庭。西方資本主義國家釆用權力的分立與制衡，通過政黨競爭、定期選舉、議會主權等方式，來防止和克服權力的失衡、失序等現象，但是這些方式仍然沒有從根本上解決問題，資本主義國家的權力腐敗、權力濫用等現象仍然時有發生。當前，隨著社會的發展，行政權力不斷擴展，有關公民行政權利的利益訴求也不斷增加。無論是哪種監察模式的國家，其政府都在不斷尋求一種更合理的模式，達到權力制約的目的。監察是監督行政權力運行的一種方式，監察制度是防止公共權力濫用的重要制度，監察模式的變革、發展及創新都離不開權力制約這一宗旨。
無論是議會監察專員模式、政府內設監察模式還是監審合一模式抑或司法監察模式，它們之間的共性特征之一是，通過監察提高政府的行政效率和加強廉政建設。一個合格政府的形象首先是廉潔，廉潔行政是政府能否獲得民眾支持、取得公信力的首要條件。隨著經濟社會的不斷發展，推動政府的廉政建設和提高政府的行政效率意義重大。政府體制的改革、廉政及績效建設的變革皆對監察的職能權限產生影響，使其隨之變革。概覽當今的各類監察模式，都存在監察的主體不斷增多，監察的范圍不斷擴大的趨勢，而且，對政府政策合理性的監察也將逐漸納入行政監察的范圍。除此以外，監察模式還不斷深入某些專業和行業領域?？傊?，各種監察模式并非一成不變，監察模式與時倶進，隨政府職能的變化而變革，進而在新時代更好地發揮監察的作用與功能。
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