中國反腐敗司法研究中心

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              吳建雄:國家監察制度學(一)

              發布時間 : 2023-07-31 瀏覽量 : 989

              第一編  緒 論

              第一章  國家監察制度學概述


              “中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐中形成的科學制度體系,我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開”。國家監察制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分,是黨的十八大以來黨和國家政治體制改革的最新制度成果。新時代國家監察的一切活動都依照這一新型制度展開。國家監察制度由監察政治制度、監察法律制度、監察配套制度、監察文化制度共同組成。其中監察政治制度是監察根本制度,監察法律制度和監察配套制度是監察基本制度,監察文化制度是監察重要制度。國家監察制度學就是以中國特色社會主義國家監察制度為研究對象的制度學科。

              第一節  監察、監察權與監察制度
              一、“監察”的基本含義
              監察,從詞義來說,指監督(督促)考察及檢舉。在漢語中,監察中的“監”,是“監控、監測、監護、監考、監聽”之意;監察中的“察”,是“細看、詳審”和“考察、調查”之意,源于《論語·衛靈公》:“眾惡之,必察焉;眾好之,必察焉?!笨梢?,“監察”一詞既指監督考察,又指檢舉、制止。
              在中國古代,統治者為監督政府官員,設立了自上而下、自成體系的御史制度,以糾察百官,肅正朝綱,維護統治秩序,保障國家機器正常運轉和最高統治者的利益。如明朝皇帝朱元璋說:“國家立三大府,中書總政事,都督掌軍旅,御史掌糾察,朝廷綱紀盡系于此,而臺察之任尤清要?!薄锻ㄖ尽の焊吖鳌肪蛯懙溃骸坝窓z事,移付司直?!?意即將所要糾劾的事項與典章律令相對照查驗,如果發現有違制的情況,就依照典章律令的規定移交有關部門處理。源遠流長的我國古代監察制度,為構建中國特色社會主義監察制度奠定了深厚的文化根基。
              國外“監察”與我國“監察”都有“監督、檢舉”之意,只是在制度模式上存在差異。國外的“監察”有多種模式,主要包括代議機關內部的行政監察、行政機關內部的行政監察和監察與審計合一的行政監察等。如以瑞典為代表的代議機關內部的行政監察,其內部設立的監察機構稱為議會行政監察專員。議會賦予行政監察專員以調查權、批評權和起訴權。監察專員在對案件調查結束后可以對有關機關提出建議和批評,這是監察專員常用的權力;起訴權是監察專員最嚴厲的措施,對于重大違法行為,監察專員可以行使起訴權。

              二、監察權的概念與特征
              (一)監察權的概念
              監察權是監察制度的核心概念,也是貫穿于監察法的一條主線。國家監察體制改革前,我國對公職人員的監察即反腐敗職權,分別由政府行政監察和檢察職務犯罪偵查部門行使。2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監察制度》,在總結反腐敗實踐經驗的基礎上,賦予監察委員會監督、調查、處置三項基本權能,標志著國家監察權的確立。也標志著新的國家權力結構,即在一級人大之下形成“一府一委兩院”的權力格局的形成。據此,我們可以將監察權界定為:國家監察機關享有并行使,對掌握公權力的公職人員進行監督,對職務違法和職務犯罪開展調查和處置的反腐敗執法權力。
              作為新型的國家權力,目前國內對監察權的性質尚有不同的概括。有觀點指出,監察權是立法權、行政權、司法權之外的第四權力;有學者認為,監察權是具有行政權和專門調查權二元屬性的復合權力;也有觀點指出,監察權不完全屬于受憲法和法律制約的國家權力,其與黨所行使的政治領導權、指揮權、監督權及對干部的問責權存在交叉和重疊關系,因此監察權屬于一種執政黨的執政權與國家機構的國家治理權相混合的產物。
              (二)監察權的特征
              1、在監察主體上,行使監察權的主體為各級監察委員會。監察委員會作為行使監察權的國家監察機關,是憲法的規定,是對監察職能的法律定位。而監察委員會同時又是政治機關,這與“國家監察機關”的定位是一致的,并不矛盾。在我國,一切國家機關和部門都具有政治屬性,這種政治屬性主要體現在黨的領導和方針政策的貫徹落實上。強調監察機關是政治機關,是從監察職能的基本屬性來定位的。監察委員會與紀律檢查機關合署辦公,共享黨的政治權力,實現黨對反腐敗工作的統一領導。監察權整體上的政治屬性,其表現為“四種形態”的工作模式,即批評教育、組織處理、紀律處分、立案審查,是黨的政治領導所派生的政治監督。在四種形態的監察活動中,絕大多數是批評教育、少數是組織處理、極少數是紀律處分,極極少數才追究刑事責任。這就決定了監察工作的主體是以監督為專責的政治機關,監察委員會既是憲法規定的“國家監察機關”,又是監察制度規定的“行使國家監察職能的專責機關”,也是與黨的紀檢機關一體運行的政治機關。
              2、在監察職責上,國家監察權是建設廉潔政治,懲治預防腐敗的國家權力。反對腐敗、建設廉潔政治,是黨一貫堅持的鮮明政治立場,是人民關注的重大政治問題。黨的十八大以來,黨和國家狠抓黨風廉政建設和反腐敗斗爭,打虎拍蠅雷霆萬鈞,正風肅紀馳而不息,形成了反腐敗斗爭壓倒性態勢,在此背景下啟動了國家監察體制改革,國家監察權應運而生,監察委作為是黨統一領導下的反腐敗機構,其肩負的任務就是對所有行使公權力的公職人員進行監察,調查職務違法和職務犯罪,開展廉政建設和反腐敗工作,維護憲法和法律的尊嚴。國家監察權首先就是黨統一領導下建設廉潔政治,懲治預防腐敗的國家權力。
              3、在監察本質上,國家監察權是黨和國家自我監督的權力。我國實行中國共產黨一黨執政,多黨合作的政黨制度。由于一黨執政,其他民主黨派只是參政議政。我國公務員隊伍中共產黨員比例超過80%,縣處級以上領導干部中黨員比例超過95%。這就決定了反腐敗的關鍵在于黨和國家協同管理好所有的黨員干部,使其奉行執政黨全心全意為人民服務的宗旨,根據憲法和公務員法的規定為國家效力。我國政治特色還在于,中國共產黨是領導核心,黨的領導權載入憲法,實際政治生活中所有國家機構權力最終統一于中共中央和中央政治局?!白罡邍覚嗔C關”法定職權與黨的領導權都是憲法確認的權力,都是人民賦予的權力,是對國家主權的共同行使?!包h的執政地位,決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的”“強化黨內監督是為了保證黨立黨為公、執政為民,強化國家監察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權”,黨的自我監督和國家的自我監督對于整個國家的廉潔政治、對于人民主權的維護同樣重要。紀檢監察機關作為黨和國家監督專責機關,肩負維護中國共產黨的機關和國家機構的純潔性和廉潔性的使命,是黨和國家實行自我監督的權力。
              4、在監察功能上,國家監察權是督促公職人員依法履職、勤政廉政的權力。監察委員會是黨統一領導下的反腐敗機構,也是“黨管干部”原則指導下的對干部廉潔狀況進行監督的專門機構。在我國,黨的宗旨要求黨員領導干部必須全心全意為人民服務,公務員是人民的公仆,《公務員法》規定公務員有模范遵守憲法和法律、全心全意為人民服務、接受人民監督、按照規定的權限和程序認真履行職責忠于職守、勤勉盡責、遵守紀律、清正廉潔,公道正派等義務。國家監察體制改革的目標之一就是要健全國家監察組織架構,形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。國家監察權通過對所有公職人員全覆蓋,開展廉政教育、監督檢查;對職務違法和職務犯罪進行調查等活動,將法律對公職人員的要求落到實處,是督促公職人員依法履職、勤政廉政的權力。

              三、黨和國家“監察”的沿革
              在我國建國前后,“監察”是指黨和國家監督黨員干部依法履職、秉公用權、廉潔從政的執紀執法活動。盡管“監督”這一基本形式未變,但監察的內涵和外延卻歷經了從建立前的黨的監察、建國后的行政監察、行政監察與黨的紀律檢查部門合署辦公的紀檢監察,到行政監察升格為國家監察、并與黨的紀檢合署辦公的紀檢監察的發展變化。
              (一)建國前中國共產黨的“監察”
              建國前中國共產黨監察活動始于1921年黨的“一大”通過的黨章?!耙淮蟆秉h章強調了黨的紀律,但是沒有單設一章。1922年黨的“二大”通過的黨章單列了“紀律”一章,規定黨員要服從黨的全國大會及中央執行委員會的決議,下級機關必須執行上級機關的命令等黨的紀律。
              1927年4月,黨的“五大”選舉產生了中央監察委員會。這是黨的歷史上首次設立專門的紀律檢查機構。其后,受黨的“五大”委托,中央政治局于1927年6月召開會議修改了黨章,增設了“監察委員會”一章,規定在黨的全國代表大會及省代表大會選舉中央和省監察委員會。1945年黨的“七大”通過的黨章專列了“黨的監察機關”一章,規定中央監察委員會由中央全體會議選舉產生,并對紀檢機關的任務和職能、領導體制作了明確的規定。
              (二)建國初期黨、政分立的“監察”
              1949年11月,新中國成立后,建立了中央紀律檢查委員會,政務院也設立了人民監察委員會。主要任務是檢查中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違反黨的紀律的行為;受理、審查并決定中央直屬各部門、各級黨的組織及黨員違反紀律的處分或取消處分;加強黨員干部紀律教育。1955年3月,中國共產黨召開全國代表會議,選舉產生了中央監察委員會。中央監委的職權比過去紀委有所擴大,組織機構有所擴充,“成為黨中央對黨組織和黨員干部進行監督的強有力的機關”。而政府的監察機構,則于1954年9月由人民監察委員會改為監督部。1986年12月,第六屆全國人民代表大會常委會第18次會議決定設立中華人民共和國監察部。作為國家行政機構內的監察機關,依法對國家行政機關及其公務員行使行政權力的行為進行的監視和督察。
              (三)黨的“紀檢”與行政“監察”合署的“監察”
              為適應加快改革開放和現代化建設的新形勢,提高黨政監督的整體效能,1993年,中央和地方各級黨的紀律檢查機關與監察機關實行合署辦公。主要職責是:檢查監察對象在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題;受理對監察對象違反行政紀律行為的控告、檢舉;調查處理監察對象違反行政紀律的行為;受理監察對象不服主管行政機關給予行政處分決定的申訴,以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴;法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責。依法對監察對象違反國家法律、法規和政策的行為,以及違反政紀的行為行使檢查權,調查權、建議權和行政處分權。
              (四)黨的“紀檢”與國家“監委”合署的“監察”
              為適應實現中華民族偉大復興的中國夢的時代要求,構建集中統一、權威高效的國家監察體系,2016年12月,黨中央決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作。試點地區依照十二屆全國人大常委會通過的《全國人大常委會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》,將行政監察部門、預防腐敗機構和監察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的工作力量整合起來,組建黨統一領導的反腐敗機構,即監察委員會,實現對所有公權力人員的監察全覆蓋,從根本上改變了長期以來監察范圍過窄,反腐敗力量分散,監察專責集中統一不夠等問題。
              2017年10月黨的十九大以后,國家監察體制改革試點工作在全國推開。根據黨中央確定的時間表和路線圖,各省市縣區監察委員會相繼成立。2018年3月,十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監察制度》,選舉產生中華人民共和國監察委員會,標志著行政“監察”升格為國家“監察”的重大政治體制改革布局完成。作為國家反腐敗專責機關,監察委員會和黨的紀律檢查委員會合署辦公,依法履行監督、調查、處置職責權限,為加強中國共產黨對反腐敗工作的集中統一領導,構建中國特色社會主義監督體系奠定了堅實基礎。


              四、新時代國家監察制度的確立
              《中華人民共和國憲法》,對國家機構作出重要調整和完善,即在原來人大下的“一府兩院(人民政府、人民法院、人民監察院),增加“一委”(監察委員會),同時專門增加監察委員會一節,確立監察委員會作為國家機構的法律地位,對監察委員會權力運行體制機制等重要問題的原則性、綱領性規定,為深化國家監察體制改革、保證監察委員會履職盡責提供了根本遵循,為《監察制度》的制定提供了憲法依據。具體而言,《憲法》以根本大法的形式確立了中國特色社會主義國家監察制度,對監察政治制度、監察制度律制度、監察配套制度、監察文化制度具有根本性的型塑作用。
              第一,憲法規定了中國共產黨是執政黨,是國家的最高政治領導力量。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,是中國特色社會主義制度的最大優勢。為國家監察工作接受中國共產黨集中統一領導提供了憲法依據。
              第二,憲法為確立監察委員會的性質和地位提供依據。憲法第一百二十三條規定:“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關”,明確了監察委員會的性質和地位。監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關,與黨的紀律檢查委員會合署辦公,實現黨性和人民性的高度統一。
              第三,憲法為明確監察委員會的組織架構和職能職責提供依據。憲法第一百二十四條規定:“中華人民共和國設立國家監察委員會和地方各級監察委員會。監察委員會由下列人員組成:主任,副主任若干人,委員若干人。監察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。國家監察委員會主任連續任職不得超過兩屆。監察委員會的組織和職權由法律規定?!边@一規定明確了監察委員會的基本構成。 
              第四,憲法為規定監察委員會的領導體制和工作機制提供依據。憲法第一百二十五條規定:“中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關。國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作?!?第一百二十六條規定:“國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責?!睂@兩條應當統一起來理解、貫通起來把握。一方面,為保證黨對反腐敗工作的集中統一領導,黨的紀律檢查機關同監察委員會合署辦公,履行紀檢、監察兩項職責,在領導體制上與紀委的雙重領導體制高度一致。監察委員會在行使權限時,重要事項需由同級黨委批準;國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作,上級監察委員會領導下級監察委員會的工作,地方各級監察委員會要對上一級監察委員會負責。另一方面,監察委員會由人大產生,就必然要對人大及其常委會負責,并接受其監督。
              第五,憲法為明確監察委員會與其他機關的配合制約關系提供依據。憲法第一百二十七條規定:“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件,應當與審判機關、檢察機關、執法部門相互配合、相互制約?!睂徟袡C關指的是各級人民法院;檢察機關指的是各級人民檢察院;執法部門包括公安機關、國家安全機關、審計機關、行政執法機關等。監察機關履行監督、調查、處置職責,行使調查權限,是依據法律授權,行政機關、社會團體和個人無權干涉。同時,有關單位和個人應當積極協助配合監察委員會行使監察權。在憲法中對這種關系作出明確規定,是將客觀存在的工作關系制度化法律化,可確保監察權依法正確行使,并受到嚴格監督。 

              第二節  監察制度學的研究對象和研究方法


              一、監察制度學的研究對象
              從監察制度的基本構成看,監察制度學的研究對象主要為:監察根本制度即監察政治制度,監察基本制度即監察法律制度和監察配套制度,監察重要制度即監察文化制度。這三個方面的制度相互聯系、相互滲透、相互作用,共同支撐著中國特色社會主義國家監察制度體系。
              (一)監察政治制度
              監察政治制度是國家監察制度的根本制度。監察根本制度是管總的、管監察全局的制度,是我國監察制度體系之綱,統領著中國特色社會主義國家監察制度的堅持和鞏固、完善和發展。監察政治制度由《中華人民共和國憲法》和《中國共產黨章程》為統領的黨紀黨規體系確認和構成。監察政治制度的研究對象是黨對國家監察統一領導制度,馬克思主義根本指導制度、人大對國家監察工作監督制度以及人民政協對監察工作監督制度等的科學內涵、基本功能和價值實現。
              (二)監察法律制度
              監察法律制度是國家監察制度的基本制度,即《中華人民共和國監察法》。監察基本制度具有長期性和穩定性,對監察組織的基本屬性和監察活動的展開起著決定性影響,在監察制度體系中處于基礎地位。監察法律制度研究主要對監察法的基本原則、基本內容進行學理和法理闡釋。包括監察體制與組織結構、監察職責、監察范圍和管轄、監察權限、監察程序、反腐敗國際合作、對監察機關和監察人員的監督、監察法律責任等的科學內涵、基本功能和價值實現。
              (三)監察配套制度
              監察配套制度是國家監察制度體系的基本法律制度。監察體系基本法律制度是指以《監察法》為基礎的中國特色反腐敗法律體系。十三屆全國人大常委會第十四次會議通過了《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》,明確國家監察委員會根據憲法和法律制定監察法規的職權。監察配套制度研究主要闡述監察法與相關法規的銜接,包括監察法與黨內條例的貫通、監察法與黨紀條例的銜接、監察法與相關法律的銜接等的科學內涵、基本功能和價值實現。
              (四)監察文化制度
              監察文化制度是國家監察的重要制度。監察重要制度不是一般制度,重要制度對維護監察根本制度、監察基本制度,推進監察根本制度、基本制度的遵守和執行,對推動中國特色社會主義監察制度的堅持和完善發揮著重大作用。監察文化制度研究主要闡述以堅持馬克思主義在意識形態領域指導地位的監察思想文化制度,以增強“四個意識”,堅定“四個自信”為主要內容的監察政治文化制度,以“政治一統,維護權威,強化監督,規制權力,官民分野,重治典吏”為主要內容的監察傳統文化制度;以監察法的價值共識,監察執法理念等為主要內容的監察法律文化制度;以廉潔文化建設、核心價值觀建設等為主要內容的監察社會文化制度的科學內涵、基本功能和價值實現。
              二、監察制度學的研究內容
              監察制度學的研究內容,涵蓋監察制度的確立、運行和發展及與之相關的理論與實踐問題。作為一項全新的人民主權國家的政治體制改革,國外尚無直接的監察學科文獻,國內有關監察制度學研究亦尚在起步階段。監察制度理論與實踐研究的價值在于,不僅是黨中央關于深化國家監察體制改革重大決策的理論構建,而且是建設高效權威的反腐敗執法機構的學理支撐。監察制度學從以下方面具體展開:
              (一)從研究國家監察制度構建的時代背景入手,充分論證國家監察體制改革,是整合國家監督資源,實現制度效益最大化的客觀需要,是國內外權力監督制約制度建設經驗和教訓的科學總結,是推進國家治理體系和治理能力現代化必然要求,是鞏固黨的執政基礎執政地位、維護國家政權安全、保障人民賦予的權力永遠為人民謀利益、推進實現中華民族偉大復興中國夢的必然選擇。
              (二)從研究監察制度的基本內涵入手,論證監察委員會作為反腐敗專門機構和監督執法機關的職能定位合理性與必要性,論證人民代表大會之下監察委員會與“一府兩院”并列的憲法定位合理性與必要性,論證國家反腐敗領導體制和反腐敗監督體系中的功能定位的合理性與必要性;論證監察委員會監督、調查、處置三項監督執法權及其所派生的若干具體權能的配置與運行的合理性與必要性;監察委員會的與紀檢委合署辦公的制度安排、程序規范,黨內監督與國家監察雙責設計,執紀與執法的有機結合的合理性和必要性;監察委員會自身監督與程序制約的合理性和必要性。
              (三)從研究國家監察制度構建的理論邏輯入手,論證馬克思列寧主義人民主權學說、毛澤東人民民主專政思想、習近平反腐敗戰略思想、權力監督與制約現代法治思想所蘊含的腐敗治理的認識論與方法論,闡明監察體制改革符合我國權力監督的內在邏輯,體現黨對權力運行的全方位監督,體現用權者必受監督的基本法則,體現人民監督權力的本質特征,體現中國特色監督制度的傳承和發展。
              (四)從研究國家監察制度構建的實踐基礎入手,揭示黨內監督與國家監察的關聯性和互補性,揭示反腐敗斗爭壓倒性態勢背后腐敗深層次問題和反腐敗體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題,闡明反腐敗行政監察和監察偵查執法力量對國家監察體制改革提供的深厚的組織基礎和實踐基礎。
              (五)從研究國家監察制度構建的文化淵源入手,闡明中華傳統的中央集權文化、監督百官的監察御史文化、官民分野的法律治理文化、重典懲貪的刑事司法文化精髓及其相關法學的思想,證成國家監察體制改革的價值認同和文化認同。
              (六)從研究國家監察制度構建的域外借鑒入手,分析研究20世紀尤其是冷戰結束以來,西方各國建立專門的反腐機構,排除反腐敗干擾,力求清政立國的經驗和教訓,考量現代法治國家反腐敗機構模式、法律模式、運行模式進行樣本分析和比較研究,提煉出可資借鑒的社會廉潔文化精髓。特別是議會監察專員制和行政監察制度興起,通過立法保障,獨立行使監察權,覆蓋對象廣泛、監察手段多樣,其監察制度學理論對中國特色社會主義監察理論的形成具有重要的借鑒意義。
              (七)從研究國家監察制度構建的法律完善入手,著眼于《國家監察》的制訂,提供構建實體與程序一體、強制性手段與非強制性手段結合的反腐敗專門法律的立法建議和法理論證,在此基礎上,開展修訂憲法、刑事訴訟法、人民監察院組織法等相關法律的立法研究,為修改《刑法》、《刑事訴訟法》等相關法律提供對策預案,以改變反腐立法滯后于反腐實踐的狀況,為有效治理腐敗提供良好的法律資源。

              三、監察制度學的研究方法
              (一)監察制度學研究的思想方法
              我國的監察制度學是以中國特色社會主義監察制度為主要研究對象的監察制度學,是中國特色社會主義的監察制度學。我們開展監察制度學研究,就是進行中國特色社會主義監察理論體系建設,因而必須運用科學的思想方法。主要包括:
              1.政治思維與法治思維
              政治思維是一種方向性、本質性思維方式。在“中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導”話語下,政治思維就是“在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致”的思維方式。深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央,從全面從嚴治黨和全面依法治國的協調推進出發,而做出的重大政治改革決策。制定國家監察制度是中國特色社會主義監察制度的重大創新,是權力屬于人民、人民監督權力的憲法精神的具體體現,是鞏固反腐敗壓倒性態勢、奪取反腐敗壓倒性勝利的迫切需要,這是開展監察制度學研究的邏輯起點。
              法治思維簡而言之是一種規則思維,說到底是將法律作為判斷是非和處理事務準繩的思維方式。長期以來,反腐執法依據主要是刑事訴訟法。而刑訴法無論從價值取向和程序設置上,都無法滿足反腐敗斗爭的客觀需要,因而出現查辦腐敗案件必須借用“兩規”的黨內措施的現象。這種法律資源的嚴重不足,成為制約反腐敗斗爭的重要瓶頸。制定國家監察制度,就是要通過立法賦予監察委員會的職責權限和法定手段,破解反腐執法必須依賴黨內“法規”的困局。運用法治思維開展監察制度學研究,就是要在調查手段、強制措施、證據標準等問題上考慮到腐敗犯罪與普通犯罪的不同特點,在體現懲治腐敗與保障人權兩者之間衡平原則基礎上,而作出不同于普通刑事犯罪的特殊規定的合理性正當性,把監察制度的制度優勢轉化為執法效能,為腐敗的善治提供有效的法治資源。
              2.辯證思維與系統思維
              辯證思維是辯證的科學性思維方式。是一種注重矛盾雙方的對立統一,注重全面、聯系和發展地看問題的思想方法。習近平新時代中國特色社會主義思想,從根本上說,是“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”時代條件下,解決主要矛盾主要方面的科學性思想方法。運用這一思想方法開展監察制度學研究,就要充分認識監察制度治反腐框架內懲治和預防腐敗的若干重大關系。比如作風建設與懲治腐敗之間的關系,前者是固本強基之舉,后者是刮骨療毒之策,都是全面從嚴治黨和全面依法治國的客觀要求,體現有效防治腐敗的客觀規律,從而為國家監察制度鞏固發展、監察權配置和運行的完善規范提供理論支撐和智力支持。
              系統思維是宏觀性思維方式,是一種高瞻遠矚、總攬各方,把握事物發展趨勢和方向的全局性思想方法。習近平新時代中國特色社會主義思想的實踐特點,就是對“有效應對重大挑戰、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾”的戰略思維和戰略安排。深化監察體制改革,是黨中央深刻總結歷史經驗,著眼于“反腐敗永遠在路上”的科學研判和推進國家治理體系和治理能力現代化而做出的重大戰略決策。運用這一思想方法開展監察制度學研究,就要著眼于國家監察與黨內監督相輔相成,共同發力,鞏固黨的執政地位,厚植黨的執政基礎;與人大監督、司法監督、審計監督相結合,保障國家機關及其公職人員依法履職、秉公用權;與民主監督、社會監督相結合,保證國家機器的權力來自人民、服務人民,確保人民賦予的權力為人民謀利益??剂扛鱾€監督主體彼此之間如何相互協調、共同發生作用,把具有中國特色社會主義制度優勢,轉化為整體效能,實現國家治理體系和治理能力的現代化。
              (二)監察制度學的研究方法
              1.法哲學研究方法
              法哲學研究方法就是從哲學角度、用哲學方法研究和思考法學問題的研究方法。有什么樣的法哲學,人們對法治建設及其本質就會有什么樣的法學理解。作為監察制度學重要基本研究方法,法哲學方法就是用中國化的馬克思主義立場、觀點和方法,對監察體制改革和監察制度創制和實施進行總結提練、法理闡釋和理論概括。闡明深化國家監察體制改革是新的歷史條件下中國共產黨執政的人民主權國家“限制權力、保障權利”的重大法治舉措,蘊含依規治黨和依法治國的內在邏輯,承載著中國特色社會主義法治建設的立場、觀點和方法。揭示中國特色社會主義監察制度律制度創立和實施的根本立場就是人民立場,即中國共產黨反腐敗“全覆蓋、無禁區、零容忍”的鮮明態度,“以人民為中心”的初心使命,“打鐵必須自身硬”的執政品格;其基本觀點是對黨和國家自我革新、自我完善、自我提高規律的科學認識,即“加強黨對反腐敗的統一領導”,“強化人民對權力的監督”,“把權力關進制度的籠子里”;其基本方法源于新的時代條件下中國共產黨的哲學自覺,表現為政治思維與法治思維、戰略思維與辯證思維的思想方法,問題導向與頂層設計、試點探路與整體推進的工作方法,是辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀、方法論的集中體現。
              2.法教義學方法
              法教義學也稱法釋義學、法教條學,其主要包括對現行生效法律的描述、對現行生效法律從事法概念體系的研究,以及提出解決疑難問題的建議。概括起來就是通過法律文本的解讀,闡釋法律含義的學習和研究方法?!敖忉屢幏稌r亦須考量該規范之意義脈絡、上下關系體系地位及其對該當規范的整個脈絡之功能為何”,“以體系的形式將之表現出來, 乃是法學最重要的任務之一?!敝挥姓_的理解和分析法律文本,才能正確的使用法律規范,解決法律實踐中產生的問題。學習和研究監察制度,就要對監察制度的內容包括監察概念、監察原則、監察組織、監察對象、監察職權、監察程序等作出既符合立法意圖又闡明法律本意的正確解讀。同時,由于監察制度具有政治性的鮮明特征,而目前我國監察制度律存在一定程度的供給不足,還需將監察制度與黨內法規和刑事訴訟法的銜接作為研究內容,要闡明紀法銜接的法理內涵和法法銜接的科學邏輯。
              3.比較分析方法
              比較研究法強調橫向比較研究。就是通過對不同歷史時期或不同國家的法律進行比較,揭示各自本質、特征及其發展規律的學習和研究方法。恩格斯說,“只有當自然和歷史的材料收集到一定程度后,才能進行批判的整理和比較,或者說進行綱、目和種的劃分”,只有積累了大量的材料,才“使得運用比較的方法成為可能,同時也成為必要”。我們黨和國家在腐敗治理方面積累了大量獨具特色的科學經驗,形成了管用的權力監督的制度成果,但也要看到我國監察制度還存在周延完善的空間。正所謂“它山之石,可以攻玉”。監察制度學不僅要比較不同社會制度的國家在監察制度律、監察制度等方面的差異,也要比較研究同一社會制度的不同國家采取的監察路徑和監察方法,還要比較研究同一社會制度但屬不同法系的國家在監察立法模式、監察組織設置等方面的差異,從而為我國監察制度律制度的不斷發展與進步提供寶貴的域外資源。
              4.歷史分析方法
              歷史研究法則側重縱向比較研究,強調歷史文化軌跡。列寧指出:“在分析任何一個社會問題時,馬克思主義理論的絕對要求,就是要把問題提到一定的歷史范圍之內?!?研究監察制度學同樣要運用歷史研究法。我國監察制度第一章第六條就明確規定,我國監察工作要弘揚中華優秀傳統文化。監察制度學歷史研究法正是以我國監察制度治悠久制度文明為研究對象,研究我國監察制度治“彰善癉惡,激濁揚清”的價值理念和可取之處。中國歷史上監察制度治的完整性、系統性和持久性是世界法制史少見的,其孕育的監察制度體系、完備的監察制度律規范無不鮮明地彰顯了中華民族在以法律約束權力的法治傳統。因此,監察制度歷史研究要立足中華文化,深入挖掘我國不同歷史階段各監察制度的鮮明特色、內在機理和法治意蘊,提煉出鞏固完善中國特色社會主義國家監察制度的歷史借鑒、從歷史發展脈絡中獲得有益于現實發展的重要啟示。
              5.實證分析方法
              實證分析方法是指研究者親自收集觀察資料,為提出理論假設或檢驗理論假設而展開的研究方法。實證研究具有鮮明的直接經驗特征。是一種通過對經驗事實的觀察分析來建立和檢驗各種理論命題的科學研究方法,其目的是發現事實、提供證據,為制度構建和改革決策提供切合實際的參考。我國監察體制改革正是在全面研判反腐敗斗爭形勢、科學總結反腐敗斗爭經驗的基礎上,提出的重大政治體制改革。因此,要對我國監察制度合理性和科學性作出立場正確與合乎邏輯的評價,就要在中國特色社會主義政治法律制度框架下,以反腐敗斗爭實踐對素材來源,通過實地調研、調查問卷、深度訪談、案例分析等實證方式對監察制度實施情況進行調查研究,從而得出符合實際情況的結論,以客觀真實的研究成果促進監察制度律制度的堅持和完善。
              6.綜合研究方法
              法學研究日益呈現出與社會學、政治學、管理學、統計學、歷史學等學科交叉研究的特點,監察制度學的研究也應以法學為本,兼容并蓄其他學科的研究方法。綜合研究法就是強調綜合運用各相關學科研究視角和研究工具的研究方法。監察制度學研究對象的復雜性決定了在監察制度學學科的綜合性??偟膩碚f,監察制度是監督權力運行的制度之籠,綜合研究法就是采用多種研究方法解決如何提升制度之籠的硬度和密度,將監察制度效能轉化為腐敗治理效能。如通過大數據對腐敗治理成效的評價,就是法學、管理學、統計學研究方法的綜合運用。監察制度學綜合研究法有助于研究工作在歷史與現實、他國與我國、一般與特殊、宏觀與微觀、理論與實踐、動態與靜態等方面實現有機結合,得出更有說服力的研究結論。 

              第三節  國家監察制度學的性質和任務


              一、制度的基本概念及特征
              (一)制度的基本概念
              “制度”在西方國家中通常被表示為 Institution、Regulation和System,國內通常采用 Institution的譯意,是各種法規、條例、章程、體制公約的總稱,既包括政府機關為確保各項政策的順利實施,依照法律政策制定的具有法律效力或者指導性與約束性的明確條例和規則,又包括社會組織和企事業單位等為順利開展各項工作維護工作、學習、生活的秩序所制定的工作辦法和行為規范。
              (二)制度的基本特征
              一是穩定性。制度一旦確立,就代表確立了某種社會秩序、行為依據、選擇方式以及利益分配方式,需要嚴格遵守,這就是制度的穩定性,也是各項制度發揮作用的保障。制度必須穩定施行,不能朝令夕改,以確保制度的效力。
              二是變化性。制度不是亙古不變的,隨著社會的發展,制度也隨之不斷演變。人類歷史的推進要求制度必須不斷演化來適應新的社會環境,否則,制度就變成了一種不合理的東縛,阻礙人類的進步。制度保持穩定性是為了確保其執行效力,而變化性則代表了制度與時俱進的適應性,二者必須統一。
              三是習慣性。制度在施行過程中得到大眾的認可,從而被普遍遵循,這種制度更大程度上被社會習慣支配,即制度的習慣性。制度可以根據其確立的途徑分為正式制度和非正式制度。其中,非正式制度就是依靠人類的信仰或社會輿論的壓力形成的一種制約。
              四是主觀性。即便是在客觀物質條件大體相似的成長環境下,人作為社會的主體,仍然會因為文化傳統觀念和價值取向的不同而產生不同的行為選擇。制度是可以進行主觀選擇的,主要表現為可以根據社會需求和社會主體的發展需要進行合理的改造和設計。
              五是規范性。制度規定人們在特定社會環境中應該做什么、不應該做什么,以及可以這樣做、不可以那樣做。制度作為一種調整人與人之間社會關系的行為規范,從微觀層面可以引導和約束公民的行為;從社會角度可以通過規則的確立對社會秩序產生影響,進而設立特定的社會秩序。制度的規范性涉及兩個層面的含義,即約東性和激勵性。
              六是普適性。制度需要具有普遍適用性。要求制度面前人人平等,即便是制度的設計者也要受制度的約束。制度的執行要有絕對的客觀性,二經實施就不再受制度制定者的控制。
              七是權威性。制度是用來規范組織和個人言行的行為規范。制度要想取得好的效果,不僅要求制度內容合理適用,更要求其具有權威性。任何組織或個人都必須嚴格遵守制度的制約,否則就會使其效果大打折扣。

              二、監察制度學的性質
              對監察制度學性質的界定涉及到兩個方面,一是它與相鄰制度學的關系(外部關系),即通過對監察制度學與相鄰制度學關系的探討,來揭示其學科屬性;二是它與監察制度內部學科的關系(內部關系),即通過對監察制度學與內部學科關系的研究,來揭示其自身的性質。如何詮釋和解讀這些關系,關鍵在于對監察制度學概念的界定,亦即對監察制度學定義的概括。監察制度學是一門以監察政治制度為主導,以監察法律制度為基礎,以監察配套制度為依托,以監察文化制度為保障的國家制度學科。這一概念可從以下幾個方面來理解。
              (一)監察制度學是一門制度學科
              監察制度學是制度學中的一門學科,它歸屬于制度學。監察是各級監察委員會依法對所有行使公權力的公職人員進行監督,調查處置職務違法和職務犯罪,開展廉政建設和反腐敗工作,維護憲法和法律的尊嚴的活動。開展監察活動的主體構架、職權范圍、活動方式、活動原則等事項,通過法律的形式加以規定。特別是在新的時代背景下,隨著法治的進步,權力監督和人權意識的增強,監察立法和執法都必須體現中國特色社會主義的法治正義,都必須嚴格依照法定程序進行。研究監察立法和監察執法的學問,自然應當是法學的一個學科。
              監察制度是我國政治制度的重要組成部分,但它的所有內涵包括監察機關及其職責、監察范圍和管轄、監察權限、監察程序、對監察機關和監察人員的監督、法律責任及反腐敗國際合作等都是通過法律條文固定下來,通過憲法、法律的形式表現出來;監察機關和監察活動都因法而存,依法而行,并以護法為目的。對監察制度的研究,也必須運用政治學、法學的基本原理,以政治制度和法律制度為參照來展開。因此,無論是監察制度學研究對象本身的性質,還是監察制度學研究的內容,都決定了它必然是一門國家制度學學科。
              (二)監察制度學是一門政治性的制度學科
              從監察立法的目的看,監察制度是我國繼憲法之后第一部將黨的領導寫進法律的基本法。這是監察制度作為黨和國家重大政治改革的成果所決定的。憲法修正案明確規定,“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關”。監察制度第三條規定,“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關?!鼻逦仃U明了監察委員會不同于行政機關、司法機關的性質和地位,是實現黨和國家自我監督的政治機關。監察委員會實質上就是反腐敗工作機構,和紀委合署辦公,代表黨和國家行使監督權。監察委員會作為政治機關,本質上是黨的工作機構,政治屬性是第一屬性、根本屬性。監察立法的政治性,決定了監察制度學是一門政治性為主的學科。
              從監察機關的職能定位看,監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關,也是行使國家監察職能的反腐敗專責機關。在工作方式上,監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公,實現黨性和人民性的高度統一;職能屬性上,其依法行使的監察權,不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加,而是在黨直接領導下,代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督,既調查職務違法行為,又調查職務犯罪行為,其職能權限與司法機關、執法部門明顯不同;從職責運行上講,監察委員會既要加強日常監督、查清職務違法犯罪事實,進行相應處置,還要開展嚴肅的思想政治工作,進行理想信念宗旨教育,做到懲前毖后、治病救人,努力取得良好的政治效果、法紀效果和社會效果。監察機關特有的反腐敗政治職能定位,也是監察制度學政治性為主的內在支撐。
              (三)監察制度學是一門綜合性的制度學科
              監察制度學歸屬于制度學,但有著鮮明的政治性,同時與制度學之外的多門科學具有交叉關系,是制度學與政治學、法學等其他一些學融合的學科。研究監察制度學,首先要研究政治學的內容,如國家政體理論、權力監督制約理論、民主法治理論等,特別是在監察委員會被定位為行使國家監察職能的專職機關,如果離開政治學,就難以對監察機關的性質作出正確的理解。特別是監察作為黨和國家自我監督的方式,監察委與紀委合署辦公,監察制度學研究必然涉及黨的反腐倡廉理論。其次,監察制度作為上層建筑,必須以經濟為基礎,特別是我國正處于社會主義初級階段,經濟建設是我們的中心任務,因而監察制度學必然與經濟學有著密切的聯系;監察機關不是經濟部門,但并不等于可以不進行成本一收益分析,可以不重視有關經濟數據和指標,如監察成本包括腐敗成本的研究等,都涉及經濟學知識,因此,監察制度學需要綜合經濟學的內容。最后,監察制度學還需要吸收社會學、管理學、教育學、統計學、心理學、職業道德學、職業倫理學等內容。
              (四)監察制度學是一門應用性的制度學科
              從認識論的角度進行分類,可以把制度學內部的學科劃分為理論制度學和應用制度學?!袄碚撝贫葘W綜合研究制度的基本概念、原理和規律等;應用制度學則主要研究制度的結構和內容,以及它們的概念、解釋和適用?!北O察制度學是理論制度學與應用制度學的綜合。作為理論制度學,監察制度學需要研究監察制度的理論基礎及其他基本理論,需要揭示監察制度產生、發展、變化的一般規律以及各個具體監察制度的運用規律,特別是在監察制度學創建過程中,這種理論研究的任務就更為重要,否則,監察制度學就會缺乏理論根基,因而難以自立于制度學學科之林。而就監察活動的具體實踐而言,監察制度學又是一門重要的應用學科,因為它的一切研究不僅要立足于實際,而且必須應用于監察實踐。否則,監察學就可能成為無源之水、無本之木。作為應用法學的監察制度學,不僅要研究監察制度的基本理論和基本規律,而且要構筑自己完備的理論體系。在監察制度學的體系中,屬于基礎理論的內容占有相當的比重。從全國人大常委會《關于北京、山西、浙江監察體制改革試點工作的決定》實施,到《中華人民共和國監察制度》的頒布,監察基礎理論和監察應用理論兩方面的研究都得深入開展并取得明顯成效,其中憲法學界、訴訟法學、行政法學界和反腐敗領域的學者以及紀檢監察、監察、審判等實務界專家對監察體制改革給予了充分的關注,其中不乏有創新、有價值、有建樹的基礎和應用理論研究成果。以監察制度的出臺為例,2017年6月下旬,全國人大法工委將監察制度草案送給23個中央國家機關和31個省、自治區、直轄市人大常委會征求意見。同時,召開專家會,聽取了憲法、行政法和刑事訴訟法專家學者的意見。全國人大共收到專家學者意見1萬3千多條。實踐證明,把監察制度學視為理論制度學與應用制度學的綜合,既符合監察制度學體系的實際,也符合監察制度學研究的實際。

              二、監察制度學研究的任務
              (一)堅持和豐富中國特色社會主義制度理論體系
              黨的十九屆四中全會為推動各方面制度更加成熟更加定型明確了時間表和路線圖,在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化方面具有里程碑意義。全會在我國制度建設史上具有承前啟后的作用,開啟了制度建設的新進程。黨的十九屆四中全會站在新時代的新高度對以往的制度建設進行了系統總結,全面回答了在我國國家制度和國家治理上,應該“堅持和鞏固什么,完善和發展什么”這個重大政治問題,是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的政治宣言和行動綱領。
              全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出重大戰略部署。全會提出支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度,將制度建設上升到了制度體系的范疇。將在實踐中行之有效的做法用制度形式固定下來,形成一整套制度體系,使堅持和完善中國特色社會主義制度有了更明確的目標、方向和層次,為今后的制度建設提供了基本框架。全會提出13個需要“堅持和完善”的制度體系,涵蓋了改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各個方面,涉及多領域、多層次、多維度,是在頂層設計中優化治理結構、提升協同運作能力的新舉措,是在各項制度形成合力中不斷提升國家治理能力的新發展。開展中國特色社會主義國家監察制度學理論研究,是堅持和豐富中國特色社會主義制度理論體系的必然要求。
              (二)鞏固和發展中國特色社會主義國家監察制度
              中國特色社會主義監察制度與資本主義的監察制度具有本質區別,因而不能用資本主義的政治理論和監察理論來說明和評判,而必須從中國監察制度的實際出發,努力構建中國特色社會主義監察制度學,通過監察制度學的研究,對涉及監察制度的重大問題作出全面、系統的理論回答,對中國特色社會主義監察制度作出科學的理論概括。
              監察制度確立的中國特色社會主義監察制度,是建黨和建國以來反腐敗實踐經驗的科學總結。無論是在革命斗爭歲月還是和平建設時期,我們黨都堅持不懈地開展反腐敗斗爭,全力以赴地確保無產階級政黨的先進性和純潔性。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央堅持反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍,以雷霆萬鈞之勢,堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”,不敢腐的目標初步實現,不能腐的籠子越扎越牢,不想腐的堤壩正在構筑。在深入開展反腐敗斗爭的同時,國家監察體制改革蹄疾步穩。依據憲法制定的監察制度,以國家立法的形式,對監察工作的指導思想和領導體制、監察工作的原則和方針、監察委員會的產生和職責進行明確,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋,賦予監察機關必要的權限,嚴格規范監察程序等,解決了我國反腐敗實踐中存在的反腐敗力量分散、體現集中統一領導不夠等問題。根據監察制度,各級監委是行使國家監察職能的專責機關,對所有行使公權力的公職人員進行監察,調查職務違法和職務犯罪,開展廉政建設和反腐敗工作,維護憲法和法律的尊嚴。監察委員會履行監督、調查、處置的職責,填補了行政監察范圍過窄的空白,充分體現了抓早抓小、防微杜漸、懲前毖后、治病救人的方針。監察制度規定用留置取代“兩規”措施,并規定嚴格的程序,解決了長期困擾我們的法治難題。監察制度明確提出:國家監察工作堅持標本兼治、綜合治理,強化監督問責,嚴厲懲治腐??;深化改革、健全法治,有效制約和監督權力;加強法治教育和道德教育,弘揚中華優秀傳統文化,構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。這些正是黨領導反腐敗斗爭、加強黨風廉政建設的重要經驗。開展監察制度學研究,就是要充分闡明監察制度作為我國第一部反腐敗國家立法,是唯一將黨的領導寫進法律的基本法,也是第一部組織與程序相結合的“特別法”。充分闡明貫徹實施監察制度,就要高度認同監察制度所具有的黨和國家自我監督的政治性,監察職權與監察程序的正當性,與相關法律法法銜接的源頭性,監察授權與監察控權的人民性。就是要從中國特色社會主義政治理論與政治實踐相結合的角度,回答監察制度“為何制定、誰來執行、怎樣實施”等問題,得出立足中國國情,體現中國特色,符合中國政治實際的科學結論,為鞏固和發展中國特色社會主義監察制度提供有力的理論支撐。
              (三)推進監察實踐和反腐敗工作法治化、規范化
              在“中國之治”現代化的背景下,監察制度學研究面對黨和國家監督體系的堅持和完善,強化對權力運行的監督和制約的時代命題,務必緊扣構建一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”的體制機制開展研究。這對堅決查處政治問題和經濟問題交織的腐敗案件,堅決斬斷“圍獵”和甘于“被圍獵”的利益鏈,堅決破除權錢交易的關系網。深化標本兼治,推動重點領域家督機制改革和制度建設,推進反腐敗國家立法,促進反腐敗國際合作,加強思想道德和黨紀國法教育,鞏固和發展反腐敗斗爭壓倒性勝利,無疑具有重要的促進作用,推進監察實踐和反腐敗工作法治化、規范化。
              監察學科制度研究面對監察制度的系列規范,必須揭示制度規范的創制目的、科學內涵和實踐價值。比如,研究《監察法》的科學內涵,就要研究監察范圍,包括監察對象和管轄問題;就要研究監察職責,包括監察機關的主要職能和職責;規定監察權限,包括談話、訊問、搜查、留置等12項調查措施、需要有關機關協助的措施和相關證據規則;就要研究監察程序,即工作流程,包括對線索處置、初步核實、立案、調查、處置、移送起訴、申訴程序;就要研究反腐敗國際合作,包括雙邊多邊合作、追逃追贓和防逃等制度;就要研究對監察機關和監察人員的監督,包括內部監督和接受外部監督兩個方面;就要研究法律責任,包括有關單位和人員、監察機關及其工作人員的法律責任等,這對國家監察權的依法正確行使具有毋庸置疑的促進作用。
              監察學科制度研究不可能回避對制度優勢的關注。研究制度優勢,就要闡釋國家監察制度的創立,既體現了中華民族傳統制度文化,又是對古今中外監察制度精華的傳承和借鑒,也是新的時代條件下黨和國家自我監督的新探索。就要著眼于監察體制設計的原創性、科學性,對人民代表大會制度下的權力配置模式進行理論概括,論證我國監察制度的合理性、正當性、科學性,以增強中國特色社會主義監察的制度自信、理論自信和文化自信。研究制度優勢就要堅持目標導向、問題導向和對策導向,著眼于健全完善配套法規,制定同監察法配套的法律法規,形成系統完備、科學規范、運行有效的法規體系。著眼于完善協調機制,強化各級黨委對紀檢監察體制改革的領導,旗幟鮮明支持紀委監委行使職權,黨委書記要及時研究解決紀檢監察體制改革中遇到的問題,及時總結反腐敗工作在決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運用上的新鮮經驗。研究制度優勢,就要關照紀檢監察機構合署辦公的實踐特色,充分證成推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督協調銜接的必要性和可行性,推動黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督有效貫通,把權力置于嚴密監督之下。
              (四)提高監察隊伍政治素質和專業素質
              監察制度理論學科建設是加強監察隊伍思想政治建設的重要工程。理論上成熟是政治上成熟的基礎。堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝監察人員,用習近平反腐敗思想和監察體制改革的重要論述指導監察工作,才能在紛繁復雜的情況下明辦是非,增強政治敏感性和鑒別力。監察理論學科建設又是建設高素質、專業化監察隊伍的重要途徑和基礎。監察人員參與建設中國特色社會主義監察理論學科的過程,既是進一步認識工作規律、科學解釋監察監督原理、掌握正確理論的過程,也是掌握實情、加強理性思考、解決履行職責和執行法律政策中疑難問題的過程。因此,推進監察制度學理論研究,不僅是提高監察人員的理論素養的需要,而且是提高執法能力和水平的有效途徑。開展監察制度學理論研究,有利于針對反腐敗斗爭邁向法治反腐新階段的實際情況,統籌安排、精準施策,切實把監察制度優勢轉化為腐敗治理效能;有利于準確把握監察制度的執法要義和法治精神,在監察執法中堅持抓早抓小、動輒則咎,強化對各類監察對象的日常監督,用好各項監察調查措施,堅決查處職務違法和職務犯罪行為,確保監察權依法高效順暢運行;有利于從理性上深化運用監督執紀“四種形態”,嚴把事實關、程序關和法律適用關,不斷提高反腐敗工作規范化法治化水平。與此同時,開展監察制度學理論研究,有利于引領良好風氣,培養高雅志趣,增強嚴格、文明、公正執法的自覺性。
              (五)促進監察制度學學科形成和發展
              監察制度學的形成是監察理論的高級形態和發展形式,不僅標志著監察理論的體系化、范疇化以及基本觀點與方法論的統一,而且意味著在法學的學科體系中取得了相對獨立的地位,成為為一門專業化的學問。因此,加強監察制度學研究是提高監察理論研究水平的重要途徑。
              監察制度把黨內監督和國家監督統一起來,確立了具有鮮明中國特色的社會主義監察制度。這種監察制度既體現了中華民族傳統制度文化,是對中國歷史上監察制度的一種借鑒,也是對當今權力制約形式的一個新探索。正如有學者言:“由于新穎,必然生疏,以至于在對監察制度的理解上,一開始是不深入、甚至是有幾分陌生的”這就要求我們沉下心來研讀,結合實踐理解,在學習研究中讀懂監察制度。切實領悟這部唯一將黨的領導寫進法律的基本法、第一部組織法與程序法相結合的“特別法”的政治與法治意蘊,深刻把握正確實施的基本要義。監察制度學研究必須立足于在“讀懂監察制度”的基礎上進行。
              監察制度學作為政治學、法學專業教育和監察官職業教育的必要學科設置,是學習和掌握有關監察制度及其發展規律的系統知識的理論體系。監察制度學成為制度學中的一個分支學科,不僅能夠通過制度學專業教學傳播監察制度學知識,而且有利于吸引大學和科研機構專業研究人員投身監察制度學研究,從而有力地推動監察制度學學科建設的發展。 

              第四節  監察制度學的范疇與學科體系


              監察制度學的基本范疇是指監察制度學的基本概念及其相互關系,是監察制度學發展到高級階段的產物;監察制度學的學科體系是指監察制度學作為一個學科群所包含的各個分支學科及其相互關系?;痉懂犑菍W科體系的基礎。理論體系既是基本范疇的一種反映,又是學科體系的縮影。學科體系既是理論體系的展開和發展,也是監察制度學在法學體系中地位的反映。
              一、監察制度學的基本范疇
              監察制度本質上是黨和國家自我監督的基本法律,屬公權領域的治理規范。因而,以監察制度為研究對象的監察制度學,其屬于政治與法律為主相交叉的綜合性法學學科范疇。這一學科基本范疇集中體現在監察制度學研究的目的,研究的本質,研究的價值等方面。
              (一)監察制度學研究的目的
              監察制度學研究的目的是制定監察制度的根本目的所決定的。深化國家監察體制改革,制定監察制度是堅持和加強黨對反腐敗工作集中統一領導,使黨的主張通過法定程序成為國家意志。黨的十八大以來,習近平總書記作為黨中央的核心、全黨的核心,作為黨和國家的領航人,從理論和實踐回答了新時代堅持和發展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發展中國特色社會主義,創立了習近平新時代中國特色社會主義思想。習近平新時代中國特色社會主義思想的一個根本性內容,就是中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導,中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導,黨是最高政治領導力量,是領導一切的。
              監察制度規定的反腐敗工作,監督調查處置的對象是黨員干部、公職人員。在我們國家,黨管干部是一條重要政治原則。黨不僅管干部的培養提拔使用,還要對干部進行教育管理監督,對違紀違法的作出處理。監察委員會作為專門的反腐敗工作機構,與黨的紀律檢查機關合署辦公,對黨員干部、公職人員進行監督,對違紀的進行查處,對涉嫌違法犯罪的進行調查,這是堅持黨管干部原則、加強黨的領導的重要體現。
              制定監察制度把黨對反腐敗工作的集中統一領導機制固定下來,著力解決反腐敗斗爭中存在的力量分散、行政監察范圍過窄、紀法銜接不暢,一些地方查辦職務犯罪案件“先移后處”、“先法后紀”、甚至出現的“帶著黨籍蹲監獄”等突出問題。通過整合行政監察、預防腐敗和監察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量,設立國家、省、市、縣監察委員會,同黨的紀律檢查機關合署辦公,對黨中央或地方黨委全面負責,形成監督合力、增強監督實效,構建起集中統一、權威高效的國家監察體系,把制度優勢轉化為治理效能,確保黨和人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。
              我們黨是執政黨,掌握國家的權力,領導一切。實現對公權力的有效監督,提高拒腐防變和抵御風險能力,是我們黨必須解決的重大課題。習近平總書記指出,我們黨全面領導、長期執政,面臨的最大挑戰是對權力的監督。全面從嚴治黨和黨領導下的反腐敗是一場自我革命,關乎黨和國家事業的成敗,關乎我們能不能跳出歷史周期率。
              從歷史上看,我國從秦朝開始確立監察御史制度,經過兩千多年的發展,逐步形成了一套自上而下的獨立于行政和司法的監察體系,這與西方“三權分立”模式下的監察隸屬于立法機構或行政機構完全不同。歷史文化傳統決定道路選擇。我們要堅定“四個自信”,保持戰略定力,立足黨情、國情,不走西方“三權分立”的道路。我們黨全面領導、長期執政,黨和國家治理體系包括兩個方面:一是依規治黨,依據黨章黨規黨紀管黨治黨建設黨;二是依法治國,依據憲法法律法規治國理政。
              我國80%的公務員、95%以上的領導干部是共產黨員,黨內監督和國家監察既具有高度內在一致性,又具有高度互補性,都是中國特色治理體系的重要組成部分。目前黨內監督已經實現全覆蓋,而行政監察主要限于對行政機關及其工作人員的監督,覆蓋面窄;監察院主要是偵辦國家工作人員職務犯罪,不管職務違法行為。制定監察制度,就是要通過制度設計補上過去監督存在的短板,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋,真正把所有公權力都關進制度籠子,體現依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一,不斷強化黨和國家的監督效能,探索出一條黨長期執政條件下實現自我凈化的有效路徑,推進治理體系和治理能力現代化。
              (二)監察制度學研究的本源
              監察制度學的研究本源是揭示權力屬于人民、人民監督權力。社會主義法治必須代表最廣大人民群眾的根本利益和整體意志,恪守一切權力來自人民、屬于人民且為了人民的憲法原則,切實堅持并保證人民至上的主體地位。制定監察制度和監察制度學研究的本源,就是通過加強和改進國家政權建設,防止黨在長期執政條件下權力異化和權力尋租,使各項權力牢牢掌握在黨和人民手中,始終保持公共權力的人民性和廉潔性,確保人民賦予的權力永遠為人民謀利益。
              監察制度將中央深化國家監察體制改革方案關于監察全覆蓋的部署,用法律的形式固定下來,實現對行使公權力公職人員的全面監督,解決以前行政監察對象范圍過窄的問題。監察的對象是主要包括六類人員:中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民監察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員,及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員;法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員;國有企業管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員;其他依法履行公職的人員從而實現了對所有公權力人員監察的全覆蓋。
              監察制度根據國家監察體制改革方案,聚焦反腐敗職能定位,規定了監委依法履行監督、調查、處置職責。監察制度從正面對監督內容作出規定,既包括廉政教育,也包括依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況,體現監督內容的包容性。調查聚焦的是涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等七類職務違法和職務犯罪行為。通過具體列舉的方式,從對直接與反腐敗密切相關的行為作出規定,體現調查工作的針對性和操作性。關于處置,監察制度規定對違法的公職人員可以依法給予政務處分;對履行職責不力、失職失責的領導人員可以問責;對涉嫌職務犯罪的,將調查結果移送人民監察院,依法審查、提起公訴;對監察對象所在單位可以提出監察建議,充分體現了監察權配置和行使的正當性和科學性。
              監察制度根據國家監察體制改革方案,依據憲法規定了監察委員會由同級人大產生,對它負責、受其監督。人民代表大會制度是我國根本政治制度,是“權力屬于人民,人民監督權力”的憲定載體。各級人民代表大會是國家權力機關,其他一切國家機關都由人民代表大會產生。監察委員會由同級人大產生,對它負責、受其監督。監察制度規定我國監察機關共分四級,中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關,負責全國監察工作。省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區設立監察委員會,負責本行政區域內的監察工作。鄉鎮不設監委。將來監委可以在鄉鎮設派駐機構。國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作,上級監察委員會領導下級監察委員會的工作,體現黨中央關于紀檢監察機關實行雙重領導的要求。各級監察委員會接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告,組織執法檢查??h級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時,人民代表大會代表或者常務委員會組成人員,可以依照法律規定的程序就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。這些規定,既考慮了監委工作的特殊性,也考慮了人大監督的實效性,能夠實現人大對監察委員會的有效監督,是制定監察制度和監察制度研究的本質特征所在。
              (三)監察制度學研究的價值
              監察制度學研究的價值是強化不敢腐的震懾,扎牢不能腐的籠子,增強不想腐的自覺。習近平總書記在十九大報告中指出,要強化不敢腐的震懾,扎牢不能腐的籠子,增強不想腐的自覺,通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤。監察制度從監察機關的反腐敗專責的職能定位,到監察權限、程序規范、法律責任等法律規范,在制度價值上,集中體現了對十九大報告上述論述的貫徹實施。不敢腐、不能腐、不想腐,既是把權力關進制度籠子的機制構建,又是反腐敗工作的基本戰略,蘊含著對反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜的科學判斷;蘊含著對現階段以治標為主,為治本贏得時間、贏得主動的反腐敗斗爭策略;蘊含著鞏固壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利的堅如磐石的決心?!安桓腋本褪菑娬{懲治和威懾,讓意欲腐敗者在帶電的高壓線面前不敢越雷池半步,堅決遏制蔓延勢頭?!安荒芨本褪菑娬{制約和監督,扎緊制度籠子,讓膽敢腐敗者在嚴格監督中無機可乘?!安幌敫本褪菑娬{教育和引導,著眼于產生問題的深層原因,對癥下藥、綜合施策,讓人從思想源頭上消除貪腐之念。
              制定監察制度,將深化國家監察體制改革的成果固定下來,體現了黨中央關于“反腐敗斗爭永遠在路上”的戰略判斷。監察制度作為“不敢”、“不能”、“不想”的長效機制,具有“懲戒威懾、固籠防范、教育引導、服務保障和社會向善功能”是“永遠在路上”的反腐敗斗爭法治保障。監察制度學就是要從監察制度的價值上闡明“不敢腐”是“不能腐”、“不想腐”的前提和基礎?!安荒芨笔恰安桓腋钡撵柟毯桶l展?!安幌敫笔恰安桓腋焙汀安荒芨钡慕Y果和保障。三者相互聯系,相互促進,缺一不可。使人們看到,“不敢腐”的威懾雖然及于人的內心,但屬于強制;“不能腐”以制度約束行為,不及于人的內心;“不想腐”則以文化浸潤人的心靈,讓人自愿、主動而非勉強、被動地遠離腐敗。如果說“高壓反腐”所追求的“不敢腐”是“壓服”,“建制反腐”所追求的“不能腐”是“制服”,那么“不想腐”所追求的則是“折服”?!氨纠韯t國固,本亂則國危?!北O察制度強調抓好思想教育這個根本。其中最重要的,一要堅持共產黨人價值觀,不斷堅定和提高政治覺悟。從不敢、不能到不想,要靠鑄牢理想信念這個共產黨人的魂。補足精神之鈣,筑牢思想之魂,提高政治覺悟,在公和私、義和利、是和非、正和邪、苦和樂等問題面前,我們就能心明眼亮,找到自己行為的準星。二要依靠文化自信堅定理想信念。沒有中華優秀傳統文化、革命文化、社會主義先進文化的底蘊和滋養,信仰信念就難以深沉而執著。領導干部要不忘初心、堅守正道,必須堅定文化自信,接受文化熏陶,不斷提升人文素養和精神境界,以文化自信支撐政治定力,永葆人民公仆的政治本色。
              監察制度學研究的一個重要方面,是厘清監察制度與刑事法律制度在價值定位上的區別。監察制度采取了綜合立法的方式,規定的內容,既有實體性的,也有程序性的,還有組織法的特點,而《刑法》和《刑事訴訟法》則是實體和程序分開立法。從職能定位上看,監察制度是反腐敗國家立法的重要組成部分。從目標任務看,監察制度是為了加強對行使公權力的公職人員的監督,防止權力受到腐蝕,防止脫離人民群眾,完善黨和國家的自我監督體制,探索出一條實現自我凈化的有效路徑,為我們跳出歷史周期率提供有力制度保障。刑事訴訟法則是為了保證刑法實施,保證準確、及時查明犯罪事實,懲罰犯罪分子,保護公民的人身權利和財產權利。
              監察制度更側重對權力行使的全過程監管,包括教育、管理、監督,刑事訴訟法重點是懲罰和打擊犯罪。監察機關調查對象是行使公權力的公職人員,而不是普通的刑事犯罪嫌疑人;調查內容是職務違法和職務犯罪行為,而不是一般刑事犯罪行為;行使的權力是調查權,而不是刑事偵查權,調查權的行使主體是與紀委合署辦公的監察委員會,在行使權限時,重要事項由同級黨委批準。監察委員會既要負責日常監督,調查違紀違法犯罪行為,更要開展嚴肅的思想政治工作,剖析思想根源,把干部拉回到正確的軌道上來,懲前毖后、治病救人。
              從監察制度學的基本范疇研究監察制度,就能夠深刻理解制定監察制度是以習近平同志為核心的黨中央從黨情和國情出發作出的重大決策部署。監察委員會作為反腐敗的專責機關,與中央紀委合署辦公,在黨的統一領導下履行反腐敗職責,對行使公權力的公職人員進行監察。這是習近平總書記和黨中央以及全國人民對紀檢監察系統的信任和重托。監察制度學研究,要按照習近平總書記的要求,做好“行使權力慎之又慎,自我約束嚴之又嚴,不斷增強本領,練就絕世武功,切實履職盡責,不辜負黨和人民的信任和重托,確保懲惡揚善的利劍永不蒙塵”的理論答卷。

              二、監察制度學的學科體系
              監察制度學的學科體系,是指監察制度學內部既相互獨立又相互聯系的若干分支學科所構成的有機整體和學科群。它與監察制度學的理論體系既相互聯系又相互區別。監察制度學科體系的基礎和前提,是對監察制度典進行深入系統的闡釋性研究、對監察制度律精神、法律原則、法律規范的完整、全面、準確的學理解讀,是監察制度基本原理與執法實踐相結合的理論創新。在此基礎上,監察制度學的學科體系,是監察制度學各分支學科的有機構成。各分支學科既要有自己的理論體系,又要在相互間具有科學的邏輯關系,共同構成監察制度學理論大廈的整體。我們認為,在對監察制度典進行深入系統的闡釋性研究和系統性理論創新的基礎上,監察制度學作為一個學科群,應當包含如下分支學科:
              (一)研究監察制度理論基礎和一般理論的監察制度理學
              我國監察制度的理論基礎主要涉及政治學和法學的基本理論。包括馬克思列寧主義人民主權學說、毛澤東人民民主專政思想、習近平新時代中國特色社會主義思想特別是反腐敗和法治思想、監察體制改革、監察制度所蘊含的權力監督的內在邏輯,執政黨對權力運行的全方位監督,權力屬于人民、人民監督權力的憲政思想等等。監察制度理學就是要將監察制度置于上述不同的理論框架中進行研究和考量,堅持和創新權力監督與制約現代法治理論,不斷深化科學有效的腐敗治理的認識論與方法論。
              (二)研究監察制度產生、發展與變化的歷史沿革及規律的監察制度史學
              我國的監察思想和制度可謂源遠流長。在延綿兩千多年的歷史中,監察制度是國家政治制度的重要組成部分,是調節古代國家機器的制衡器,對維護政治秩序的運行、社會秩序的穩定以及階級關系的調整都起著重要作用??v觀從古至今監察制度的流變脈絡,能夠看到一條清晰而獨具特色的中國監察文化源流和源遠流長的中國文明。通過研究國家監察制度構建的歷史淵源,闡明中華傳統的中央集權文化、監督百官的監察御史文化、官民分野的法律治理文化、重典懲貪的刑事司法文化精髓及其相關法學的思想,證成國家監察體制改革的價值認同和文化認同。
              (三)研究各國監察制度制并從中探尋共同規律和獨有特色的比較監察制度學
              自瑞典在世界最早建立議會監察專員制度以后,在歐洲國家獲得迅速傳播。至20世紀80年代,一些新興的國家和地區開始建立起專門的監察專員制度,其制度內涵也比過去更加豐富。當代有關國家和地區都賦予了反腐敗機構較大的監察權。瑞典議會監察專員有權對法律法規提出修改建議,還有權針對貪污腐敗、玩忽職守的官員向法院起訴。在西班牙監察官被稱為“護民官”,主要處理人權事務和監督政府。在伊斯蘭教國家,監察官則具有濃厚的宗教色彩。香港廉政公署調查對象不僅針對公共機構以及公務員的貪污,也針對私營機構,調查權限包括逮捕、扣留和批準保釋的權力,必要時亦可使用槍支和手銬等武力??剂孔h會監察專員制和行政監察制度興起,通過立法保障,獨立行使監察權,覆蓋對象廣泛、監察手段多樣,其監察制度學理論對中國特色社會主義監察理論的形成具有重要的借鑒意義。
              (四)研究基于不同監察職能而進行的各種監察活動所形成的專門監察制度學
              依據監察制度的主要內容,監察制度學可分為監察體制學、監察監督學、監察調查學、監察處置學、監察銜接學、監察管理學等學科。在這些專門監察制度學中,有些學科還可進一步細分。如監察管理學,其下又可分為監察政策學、監察官管理學(可含監察道德學、監察倫理學)、監察業務管理學等。開展專門監察制度學研究的目的,就是要論證監察委員會作為反腐敗專門機構和監督執法機關的職能定位合理性與必要性,論證人民代表大會之下監察委員會與“一府兩院”并列的憲法定位合理性與必要性,論證國家反腐敗領導體制和反腐敗監督體系中的功能定位的合理性與必要性;論證監察委員會監督、調查、處置三項監督執法權及其所派生的若干具體權能的配置與運行的合理性與必要性;監察委員會的與紀檢委合署辦公的制度安排、程序規范,黨內監督與國家監察雙責設計,執紀與執法的有機結合的合理性和必要性;監察委員會自身監督與程序制約的合理性和必要性。

              主辦單位 : 企業廉潔合規研究基地

              學術支持 : 湘潭大學紀檢監察研究院

              技術支持 : 湖南紅網傳媒科技發展有限公司

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