吳建雄：監督、調查、處置法律規范研究（七）

第六章 反腐敗國際合作

 

第一節  國際合作職責

 

監察法第五十條規定：“國家監察委員會統籌協調與其他國家、地區、國際組織開展的反腐敗國際交流、合作，組織反腐敗國際條約實施工作。”這是關于國家監察委員會統籌協調反腐敗國際合作的規定。

一、國際合作職責基本內涵

本條主要包括兩個方面內容：一是組織反腐敗國際條約實施工作。對我國簽署的反腐敗國際條約,國家監察委員會要組織國內有關部門研究如何開展實施工作,包括研究條約對我國反腐敗工作的利弊,條約與我國法律制度如何銜接接,條約涉及的我國重要法律的起草和修改等;要組織國內有關部門接受履約審議,督促有關部門做好自評清單填寫和提交工作,接受審議國對我國進行實地訪問等。二是統等協調與其他國家、地區、國際組織開展的反腐敗際交流、合作。我國有關部門、組織等與其他國家、地區、國際組織開展反腐國際交流與合作,無論是以官方為主的形式,還是以民間為主的形式,國家監察委員會都要在黨中央的集中統一領導下,發揮統籌協調的作用,有關各方要發出同一個的聲音,絕不允許自說自話,甚至各自為戰。

二、國際合作職責法理分析

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視反腐敗國際合作。習近平總書記反復強調,“決不能讓腐敗分子躲進“避罪天堂”、道遙法外”,“腐敗分子即使逃到天涯海角,也要把他們追回來繩之以法,5年、10年、20年都要追”。黨的十九大指出:不管腐敗分子逃到哪里,都要緝拿歸案、繩之法。加強反腐敗國際合作,倡導構建國際反腐敗新秩序,有利于表明中國共產黨堅定不移反對腐敗的鮮明態度,呼吁世界各國共同打擊跨國腐敗犯罪,為國際反腐敗事業貢獻中國智慧,提供中國方案。規定本條的主要目的是明確國家監察委員會在反腐敗國際合作中的職責,促進持續深入開展反腐敗國際合作和追逃追贓工作,堅決遏制腐敗蔓延和腐敗分子外逃勢頭。

（一）國家監察委員會統籌協調與其他國家、地區、國際組織開展的反腐敗國際交流、合作

腐敗犯罪的國際化趨勢，要求各國開展反腐敗國際合作。聯合國前秘書長安南曾說：“腐敗是全球公害，它破壞經濟，削弱民主和法制，擾亂公共秩序，并使有組織犯罪和恐怖主義更加猖獗，給廣大發展中國家的人民帶來了巨大的災難?！?/span> 隨著經濟全球化的發展，腐敗犯罪呈現出跨國化的發展趨勢，危害整個國際社會的穩定和發展，任何一個國家都不能置身事外。目前，涉及腐敗犯罪的資金跨國流動，在全球范圍內急劇增長，世界銀行專家丹尼爾˙考夫曼在本世紀初曾估算過，腐敗每年給各國經濟造成的損失達1.5萬億美元，占世界GDP的5%，全世界每年約有2萬億美元涉及腐敗的資金在跨國流動，相當于全球33萬億美元生產總值的6%。而我國腐敗犯罪的國際化趨勢，同樣不容忽視。據有關資料顯示，近30年來，外逃官員數量約為4000人，攜走資金500多億美元，人均約1億元。

面對日益嚴峻的跨國反腐敗形勢，世界各國形成共同打擊腐敗共識。對此，我國一直秉承開放的態度，與世界各國積極簽署多邊、雙邊國際條約，這其中包括《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯合國反腐敗公約》等具有重要影響的國際公約。同時，黨的十八大之后，黨和國家領導人在重大外交活動中，不斷就反腐敗問題發表重要論述，表明我國堅定不移反對腐敗的鮮明態度，呼吁世界各國共同打擊跨國腐敗犯罪。在反腐敗國際合作上主動出擊，積極尋求同其他相關國家的合作。我國先后簽署了《北京反腐敗宣言》、《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》、《中華人民共和國和加拿大關于分享和返還被追繳資產的協定》等多項反腐敗國際合作條約。目前，我國已經與法國、意大利等48個國家簽署了雙邊引渡條約，簽訂多項民事、刑事司法協助條約等反腐敗國際條約。在反腐敗多邊合作機制方面，我國也積極參與，截止當前，我國已參與了15個國際反腐敗多邊機制，例如二十國集團反腐敗工作組、亞太經合組織反腐敗工作組、亞太經合組織反腐敗執法合作網絡、國際反腐敗學院、金磚國家反腐敗合作機制、亞洲監察專員協會理事會等。上述大量反腐敗國際條約和多邊合作機制，為我國開展反腐敗國際合作提供了堅實的法律基礎和有效的合作規范。但是，要將反腐敗國際條約落到實處，強化反腐敗國際交流、合作，取得實實在在的成效，還需由國家監察委員會牽頭組織統籌協調。

（二）組織反腐敗國際條約實施

國家監察委員會作為法定國家反腐職能部門，履行統籌國內國際反腐的法定職責，由其組織反腐敗國際條約的實施具有毋庸置疑的正當性。在反腐敗國際合作的具體工作中，雖然我國已經同許多國家、地區或國際組織簽訂了大量的雙邊或多邊條約，但是卻因種種原因還有很大的發展空間，需要由國家監察委員會統籌協調我國與其他國家、地區、國際組織的交流合作，推動我國國際反腐向縱深發展。

在國際合作層面，反腐國際條約的實施需要統籌協調，以取得更大的成效。當前，雖然反腐敗國際合作總體上呈現出積極發展的態勢，但是由于國家間的法律理念、傳統、政治制度的不同，在反腐敗國際合作中還存在一些問題，阻礙著反腐敗國際合作進一步發展。以腐敗犯罪所得的國際追繳合作為例，因腐敗犯罪所得追繳返還本身的特殊性，在開展相關的國際合作中，還存在很多不確定性。由于當前腐敗犯罪所得流入國大都是美國等西方發達國家，而贓款流出國一般是發展中國家。因此，在反腐國際合作中，大都是發展中國家向發達國家提出腐敗犯罪所得追繳的請求，發達國家則很少向發展中國家提出同類的請求。而在某些具體案件中，腐敗犯罪所得的追繳活動有可能影響贓款流入國投資形勢的穩定、金融機構的信譽或者其他經濟利益。因此，對這些腐敗犯罪所得流入國而言，囿于國家利益的原因可能不愿配合腐敗犯罪所得流出國的追繳和返還請求。尤其是在腐敗犯罪所得追繳成本得不到合理的補償或者預先的墊付的情形下，被請求方可能不愿配合請求方的腐敗犯罪所得追繳行動。因為，國家一般追求它們的國家利益，一旦涉及它們的國際利益，國家很少像道德高尚的圣徒一樣行動。

在以往的反腐國際合作實踐工作中曾存在太多這樣的案例：請求方與被請求方因沒有就犯罪收益沒收后的分享問題達成協議，使得本已有效開展的調查和追繳犯罪所得和收益的國際司法合作陷于停滯或以失敗而告終。如中國銀行開平支行特大貪污案主犯余振東等人在外逃時將腐敗犯罪所得4.82億美元資產轉移至境外，案發后三名主犯中許超凡、許國俊在美國受審并被判處有期徒刑，余振東在國內受審，被判處有期徒刑。美國在辦理此案時，將通過采用民事沒收程序追繳的355萬美元于2003年返還給我國。但是，在辦理此案時美國、加拿大共扣押、凍結、沒收4億多美元的腐敗犯罪資產，返還給我國的僅僅只是其中的一小部分，目前仍有大量的腐敗資產在犯罪人伏法后需要追回。因此，在國際層面上，反腐敗國際合作工作需要國家監察委員會的統籌協調，組織實施，積極與相關國家、地區開展談判磋商，形成長效合作機制，擴大我國反腐國際成效，鞏固和發展反腐敗斗爭的壓倒性態勢。

而且，一些反腐敗國際合作條約明確要求，各締約國設置專職機關負責開展相關的反腐合作。如《聯合國反腐敗公約》第三十六條規定：“各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則采取必要的措施，確保設有一個或多個機構或者安排了人員專職負責通過執法打擊腐敗。這類機構或者人員應當擁有根據締約國法律制度基本原則而給予的必要獨立性，以便能夠在不受任何不正當影響的情況下有效履行職能。這類人員或者這類機構的工作人員應當受到適當培訓，并應當有適當的資源，以便執行任務?！?/span>根據該公約的要求和國家監察委員會的職責權限，國家監察委員會是履行這一國際合作職能的法定專職機關。因為，國家監察委員會成立后，國家監察委員會整合最高人民檢察院、監察部等相關部門的反腐敗職能，成為我國反腐敗中央機關，統一行使國家反腐職能。而且，在監察體制改革之后，只有國家監察委員會具有相應反腐職能的獨立性并能夠調動適當資源，確保反腐國際合作的專業性和專業化，并通過自身的職責履行形成高效權威的長效機制，保持國際反腐的高壓態勢。因此，必然由國家監察委員會統籌協調我國的反腐敗國際交流與合作，組織國際條約的實施工作。

反腐敗國際條約實施的國內工作方面，同樣要求國家監察委員會統籌協調。國內的反腐敗工作，是國際反腐敗合作工作的基礎，為國際反腐提供制度支撐和證據材料。而反腐敗國際合作是一個系統性的工作，不僅涉及國內監察、行政、司法、檢察、外交等眾多職能部門的工作銜接，而且涉及與眾多國外相關國家的談判磋商，需要統籌協調國內反腐和國際反腐兩個方面的工作，保證我國反腐敗國際合作行為的統一性、合法性和權威性。國家監察委員會，因其依法設置的法治屬性，能夠保證反腐敗國際合作行為具備相應的統一性、合法性和權威性。通過行為的上述屬性提升國家法治形象，增強他國對我國的信任，提高反腐敗國際合作成功機率。而且，由國家監察委員會統籌反腐敗國際合作工作、國際條約實施，并形成長效合作機制，能夠用制度化和法治化的措施，確保反腐敗國際合作工作和國際條約的實施，不因部門領導人、合作對象、工作人員的變動而發生變化，保障我國國際行為及相關措施的穩定性和持續性，規避臨時性反腐合作、運動性反腐合作起伏變化的不足，鞏固和發展反腐敗斗爭的國際合作成果。

當前，我國通過“天網”系列專項行動，將大量的外逃人員抓捕歸案，并將大量的外逃贓款追回，成效顯著。但是與外逃境外的大量人員和巨額的贓款相比，追回的“人”和“物”都只是冰山一角，反腐敗國際合作的工作仍然任重而道遠。因此，必須加快反腐敗國際條約的實施工作，以適應當前的反腐敗工作需求。然而，反腐敗國際條約實施涉及多個部門，既包括行政機關，又包括司法機關，需要一個強有力的職能部門統籌組織，以保證部門間工作銜接的有序協調，以提高國際條約實施工作的效率。而且，國家監察委員會在組建的過程中，整合吸納了我國其它反腐職能的部門為一體，將原來分散的反腐職權集中，這就省卻了原來部門之間協調、溝通、請示審批環節，提升了條約實施工作信息傳遞的速度，從而提高了反腐國際條約實施的效率、降低了相應的時間成本，總體上提升了我國反腐敗國際合作工作的效率。因而，由國家監察委員會組織反腐敗國際條約的實施，是適應當前國內外反腐敗斗爭形勢的需要，是我國依法治國基本方略下法治反腐的必然要求。

 

第二節 國際合作領域

 

監察法第五十一條規定：“國家監察委員會組織協調有關方面加強與有關國家、地區、國際組織在反腐敗執法、引渡、司法協助、被判刑人的移管、資產追回和信息交流等領域的合作。”這是關于國家監察委員會組織協調開展反腐敗合作的規定，主要目的是明確國家監察委員會組織協調國內有關方面開展反腐敗對外交流與合作的領域,促進我國反腐敗國際工作的順利、有序開展。

一、國際合作領域基本內涵

國際合作領域基本內涵包括六個方面內容,即國家監察委員會組織協調有關方面加強與有關國家、地區、國際組織開展反腐敗國際合作的六大領域。

一是“反腐敗執法”合作,是指我國公安機關、司法行政部門等,與有關國家、地區、國際組織在調查腐敗案件、抓捕外逃涉案人等方面開展的合作,如公安機關協調國際刑警組織發布“紅色通緝令”。二是“引渡”,是指根據雙邊條約、多邊條約或以互惠為基礎,向外逃涉案人所在地國提出請求,將涉嫌犯罪人員移交給國內進行追訴和處罰。三是“司法協助”,是指根據雙邊條約、多邊邊條約或以互惠為基礎,我國與有關國家、地區之間,在對條約或協定等所涵蓋的犯罪進行的偵查、起訴和審判過程中,相互提供最廣泛的司法方面的協助。四是“被判刑人的移管”,是指外逃人員所在國依據本國法和我們提供的證據,對我國外逃人員進行定罪判刑后,將該外逃人員移交我國服刑。五是“資產追回”,是指對貪污賄賂等犯罪嫌疑人攜款外逃的,通過與有關國家、地區、國際組織的合作,追回犯罪資產。六是“信息交流”,是指我國與有關國家、地區、國際組織之間,發展和共享有關腐敗的統計數字、分析性專門知識和資料,以及有關預防和打擊腐敗最佳做法的資料等。

需要注意的是,反腐敗國際合作方式包括雙邊合作和多邊合作兩種：一是雙邊合作。“雙邊反腐敗國際條約”,是指我國與某一個國家、地區、國際組織簽署的反腐敗國際條約,如《中泰引渡條約》。我國開展反腐敗雙邊合作的形式主要有:建立反腐敗交流合作關系、簽署雙邊合作諒解備忘錄、將反腐敗合作納入戰略與經濟對話、簽署反腐敗經驗交流與互學互鑒的合作協議等。二是多邊合作?！岸噙叿锤瘮H條約”,是指我國與兩個以上的國家、地區、國際組織簽署的反腐敗國際條約,如《聯合國反腐敗公約》。迄今為止,我國參與了15個國際反腐敗多邊機制,如二十國集團反腐敗工作組、亞太經合組織反腐敗工作組、亞太經合組織反腐敗執法合作網絡、國際反腐敗學院、金磚國家反腐敗合作機制、亞洲監察專員協會理事會等。

二、國際合作領域法理分析

反腐敗國際合作是一個全局性、系統性的工作。同時工作中又要抓住主要工作的主要方面，才能推動工作的又好又快開展。因而，在反腐敗國際合作中國家監察委員會應組織協調有關方面與有關國家、地區、國際組織重點做好在以下領域的合作工作：

（一）反腐敗執法合作，是指我國公安機關、司法行政部門等,與有關國家、地區、國際組織在調查腐敗案件、抓捕外逃涉案人等方面開展的合作,反腐敗執法合作。

世界各國之間在反腐敗問題上進行的各種形式的配合與協作。從廣義上講，只要是依法開展的合作，不論其依據刑事法律、行政法律、民事法律，或其他法律開展的國際合作，都可稱之為執法合作。《聯合國反腐敗公約》第四十八條將執法合作規定為：“締約國應當在符合本國法律制度和行政管理制度的情況下相互密切合作，以加強本公約所涵蓋的犯罪的執法行動的有效性?！?/span>并規定各締約國應當就以下幾個方面的犯罪信息展開執法交流合作：（1）犯罪嫌疑人的身份、行蹤和活動，或者其他有關人員的所在地點；（2）腐敗犯罪所得或財產的去向；（3）用于或企圖用于腐敗犯罪的財產、設備或其他工具的去向；（4）適當時提供必要數目的與犯罪所用物品相同的物品供分析或偵查用；（5）交換腐敗犯罪所采用的手段和方法的信息；（6）加強反腐敗人員和專家的交流;（7）其他措施。因此，國家監察委在國際反腐敗執法合作中，應該在包括但不限于上述個方面的領域展開廣泛的合作。

（二）引渡合作，引渡是指根據雙邊條約、多邊條約或以互惠為基礎,向外逃涉案人所在地國提出請求,將涉嫌犯罪人員移交給國內進行追訴和處罰。

引渡是指不同國家相互根據請求將在本國境內發現的、在對方國家受到刑事追訴或者已被判處刑罰的人移交給請求國，以便對其提起刑事訴訟或者執行刑罰合作。國際引渡合作中需遵循一定的原則，具體是：互惠原則；條約前置主義原則，原則上不與沒有締結引渡條約的國家進行引渡合作；雙重犯罪原則；引渡合作的犯罪需是“可引渡的犯罪”，即犯罪需達到一定的嚴重程度；特定性原則，這是對引渡請求方的一項法律約束，即請求方只能按照引渡請求中所列并且得到被請求方準許的特定犯罪進行追訴和量刑，而且不得擅自將被引渡人再引渡給第三方；或引渡或起訴原則，即對被請求引渡的人或者引渡給請求方，或者按照本國法律移交本國司法機關進行審判。

《聯合國反腐敗公約》第四十四條為了加強各國間的反腐敗合作，對上述引渡中遵循的原則和條件進行了突破，如“將雙重犯罪原則”上升至“雙重可罰原則”；規定公約規定的腐敗犯罪均是可以引渡的犯罪；雙方無引渡條約時可以將公約作為引渡的法律依據；腐敗犯罪不視為政治犯；不得以財稅犯罪為由拒絕引渡；被請求方在不違反本國法律的情況下，緊迫時可以對被引渡人采取強制措施，確保引渡時其在場?！堵摵蠂驌艨鐕薪M織犯罪公約》第十六條也進行了相類似的規定。

引渡國際合作中被請求方會因一定的理由拒絕引渡，這些理由包括：本國國民不引渡；政治犯不引渡；不正當的追訴目的；軍事犯罪；財稅犯罪；死刑不引渡；正當程序和特別法庭；時效與赦免；一事不再理；缺席審判；管轄權欠缺；人道主義考慮；豁免權。

（三）司法協助,是指根據雙邊條約、多邊邊條約或以互惠為基礎,我國與有關國家、地區之間,在對條約或協定等所涵蓋的犯罪進行的偵查、起訴和審判過程中,相互提供最廣泛的司法方面的協助。

在國際公法上，司法協助是指主權國家為了共同打擊犯罪，以其簽署的國際公約、區域公約或雙邊條約為依據，在平等互惠的基礎上，為其他締約國代為執行某些司法行動的活動。司法協助有廣義的司法協助和狹義的司法協助之分。廣義的司法協助包括引渡、小司法協助、相互承認與執行刑事判決和刑事訴訟移管。狹義的司法協助也稱“小司法協助”，它的范圍包括刑事訴訟文書的送達、調查取證、解送被羈押者出庭作證、移交物證和書證、凍結或扣押財產、提交法律情報等。

從反腐敗國際司法協助和執法合作的內容看，二者是兩個不同的合作領域，但是二者又具有一定的交叉。兩者的相同之處是，二者均是以打擊腐敗犯罪為宗旨；同時二者在合作過程中采取的某些措施可能是相同的，如調查取證過程中追查用于腐敗犯罪的財產、設備和犯罪工具的去向等。但是二者又具有明顯的不同。首先，二者的合作主體不同，司法協助主體一般指廣義的刑事司法機關，而執法合作的主體泛指一切擁有行政執法職能的機關，甚至可以是依據本國法律不享有刑事司法權的機關。其次，二者的合作目的和對象不同，司法協助一般是為了辦理具體的刑事案件或在立案后的刑事訴訟程序中進行，需適用雙重犯罪的標準；而執法合作是為了預防、偵查犯罪或者行政違法行為展開，不需適用雙重犯罪的標準。第三，二者所采用的程序不同，司法合作需遵循專門的司法程序或相應的程序進行，而執法合作則沒有嚴格的限制，只以合法、有效、快捷為標準。第四，二者法律依據的效力不同，司法協助所依據的法律須經一定立法審議和批準程序，而執法合作的法律依據一般僅需雙方主管行政主管機關簽批就可生效。

《聯合國反腐敗公約》第四十六條將司法協助合作的范圍規定為“締約國應當對本公約所涵蓋的犯罪進行的偵查、起訴和審判程序中相互提供最廣泛的司法協助”，即將司法協助限定為狹義的司法協助，并對司法協助的內容進行了詳細的列舉。而且《聯合國反腐敗公約》對傳統的司法協助理念進行了一定的突破，如規定辨認、凍結、追查犯罪所得和追回資產，使腐敗犯罪所得或腐敗犯罪收益的追繳可以獨立于刑事訴訟的進程進行，允許不以腐敗犯罪事實或刑事責任的判定為前提。同時，還規定被請求國在特定情形下，可以無需事先請求而向請求國提供腐敗犯罪相關資料；并允許通過遠程視頻的方式作證。

（四）被判刑人的移管,是指外逃人員所在國依據本國法和我們提供的證據,對我國外逃人員進行定罪判刑后,將該外逃人員移交我國服刑。

在國際公法上，被判刑人移管是指一國將在本國境內被判處自由刑的犯罪人移交給犯罪人國籍國或常住地國以便服刑，犯罪人的國籍國或常住地國接受移交并執行所判刑罰的活動。也可以將被判刑人移管理解為，是被請求國根據請求國的請求，將在其境內被判處監禁或者其他原因被剝奪人身自由的他國公民送還其國籍國或居住國，進行服刑的國際刑事合作機制。《聯合國反腐敗公約》第四十五條對被判刑人移管規定：“締約國可以考慮締結雙邊或多邊協定或安排，將因實施根據本公約確立的犯罪而被判監禁或者其他形式剝奪自由的人移交其本國服滿刑期”。因而，被判刑人移管，實質上就是對移管請求國判決的變相承認與執行，在未締結相互承認與執行判決與裁定的國家間，不失為一種有效的替代措施。

國家間被判刑人移管的目的，就是讓被判刑人在熟悉的環境中服刑和接受教育改造，克服語言文化和生活習慣的障礙，使其在服刑結束后早日重新的適應社會生活。同時，對于判刑國而言，將在本國判刑的外國囚犯送回其國籍國，有利于其服刑管理而且方便刑罰的執行，對于執行國而言有利于體現其保護本國國民的原則，提高國家的權威性和社會的穩定性，因此被判刑人移管合作是一種互惠互利的反腐敗國際合作方式。我國目前已經與烏克蘭、俄羅斯、西班牙、葡萄牙等國締結了被判刑人移管的雙邊條約。

被判刑人移管國際合作中應遵循以下原則：1.有利于被判刑人原則；2.不加重刑罰原則；3.一罪不再罰原則；4.相互尊重主權和管轄權原則。同時，被判刑人移管合作還應符合以下條件：1.被判刑人是執行國的國民；2.被判刑人所犯之罪在執行國也也構成犯罪；3.被判刑人仍須服一定期限的刑罰；4.在執行國不存在尚未完結的上訴或申訴程序；5.必須獲得被判刑人的同意。

（五）資產追回是指對貪污賄賂等犯罪嫌疑人攜款外逃的,通過與有關國家、地區、國際組織的合作,追回犯罪資產  

有學者將資產追回概括為，資產流出國在資產流入國沒有采取沒收等處置措施的情況下，通過一定的途徑對該資產主張所有權而將其追回，或者由資產流入國對腐敗資產進行沒收后，再將其返還給資產流出國的資產追回機制。《聯合國反腐敗公約》將資產的追回手段分為兩大類，分別是直接追回財產的措施和通過沒收事宜的國際合作追回資產的機制，即資產的直接追回機制和資產的間接追回機制?！堵摵蠂锤瘮」s》第五十三條規定資產的直接追回措施可分為三種：1.資產流出國依據資產流入國的法律，在民事訴訟中依法提起確權之訴，主張對非法轉移財產的所有權；2.資產流出國依據資產流入國法律，在民事訴訟中，依法提起侵權之訴，要求侵犯財產的被告人進行補償或損害賠償；3.資產流出國在資產流入國對腐敗犯罪所涉財產進行沒收或處理之時，直接向相應司法機關提供所有權證明，要求返回。

《聯合國反腐敗公約》第五十四條規定資產間接追回措施可分為三種：1.執行請求國關于腐敗資產的罰沒判決或裁定；2.通過由腐敗資產所在地主管機關進行刑事追訴而沒收此涉案財產；3.在犯罪人死亡、潛逃或缺席而無法對其進行起訴或采取其它有關情形下，采取不經刑事定罪而直接沒收此類涉案財產。簡言之，直接追贓屬于私法救濟的途徑；間接追贓屬于公法救濟途徑，需要國家間合作才能實現，是反腐敗國際合作的重點。

采取沒收事宜的國際合作應注意以下幾個方面的事項：首先，合作的條件：1.合作雙方具有執行腐敗犯罪沒收事宜的國際法律依據；2.沒收此類犯罪所得的國際合作雙方均具有的國內法依據，且不能損害被請求國法律的基本原則、公共利益和其它基本利益。其次，合作的內容：1.沒收的對象，《聯合國反腐敗公約》第二條第五項和第三十一條將沒收對象規定為，通過實施腐敗犯罪而直接或間接產生或者獲得的任何財產，包括腐敗犯罪所得或與腐敗犯罪價值相當的財產，以及用于或者擬用于實施腐敗犯罪的財產、設備或工具。具體轉化為三種表現形態，這三種轉換形態是：（1）替代收益，即由犯罪所得全部或部分轉變或轉化的其他財產；（2）混合收益，即犯罪所得已經與從合法來源獲得的其他財產相互混合；（3）利益收益，即由犯罪所得、犯罪所得轉變或轉化而成的財產或者已經與犯罪所得相混合的財產所產生的收入或其他利益。2.合作的義務，被請求國接到請求國的合作請求后，應在本國法律范圍內盡最大可能配合請求國的請求，以便實現沒收事宜的合作；請求國在提出沒收事宜合作的請求時，應提供相應的請求文書和必要的證據材料。3.請求的處理，被請求國接到請求后，依據國際條約和國內法的規定和程序采取行動，配合請求國的工作，并有權拒絕不符合國際條約、危害國家主權、證據不充分、價值及其輕微的合作請求。再次，采取沒收事宜的合作還需確保善意第三人的合法利益。

被請求國沒收腐敗犯罪資產后，在不損害善意第三人的前提下，依據法律規定將追繳沒收的資產返還原合法所有權人，并在返還前扣除被請求國在沒收過程中支出的合理費用。同時，在資產追回國際合作過程中，一些國家將對被追繳資產的進行分享是視為進行合作的條件。資產分享原本是各國在共同打擊某些跨國犯罪的實踐中采用的做法，目的是提高各國參與相關打擊合作的積極性，后來被一些國家擴展適用到不屬于國際犯罪的刑事案件中。美國、加拿大等西方國家是善于運用這一措施的國家。根據美國的相關法律規定和司法實踐，外國分享的比例主要取決于該國在國際司法協助合作中的貢獻大小，實踐中具體分為三個層次：1.重大協助，分享比例為50%-80%；2.實質性幫助，分享比例為40%-50%；3.提供便利，分享比例為40%以下。

（六）信息交流,是指我國與有關國家、地區、國際組織之間,發展和共享有關腐敗的統計數字、分析性專門知識和資料,以及有關預防和打擊腐敗最佳做法的資料等。

犯罪情報信息十分重要，有學者指出：“犯罪情報信息是對犯罪情況的全方位記錄，可以從中分析出各種犯罪的成因、特點，犯罪活動的規律以及發展趨勢；可以掌握有關犯罪活動的情況，如跨境的策劃、準備、實施過程，犯罪手段、工具和技能的運用，有組織犯罪的基本情況以及犯罪對象的有關資料等。警察機構如能將協同收集到的上述信息及時互相通報，將有助于警察機構針對具體情況擬定切實可行的防范措施并采取聯合行動打擊犯罪活動?！?/span>同理，在反腐敗的國際合作中，加強信息的交流合作，互相熟知對方的反腐動態和國際最新反腐敗相關法律制度方面的信息，對提升反腐敗國際合作效率，擴大反腐敗國際合作成果至關重要?！堵搰锤瘮」s》第六十一條對信息的交流作出如下規定：“1.各締約國均應當考慮在同專家協商的情況下，分析其領域內腐敗方面的趨勢以及腐敗犯罪實施的環境。2.締約國應當考慮為盡可能擬定共同的定義、標準和方法而相互并通過國際和區域組織發展和共享統計數字、有關腐敗的分析性專門知識和資料，以及有關預防和打擊腐敗最佳做法的資料。3.各締約國均應當考慮對其反腐敗政策和措施進行監測，并評估其效力和效率。”《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》第二十八條也對信息交流合作進行了相類似的規定。

古人云“知己知彼，百戰不殆”，“他山之石，可以攻玉”。因此，我國在反腐敗國際合作應強化信息交流工作，了解新的腐敗犯罪行為方式，交流人員培訓、公職人員監管等方面的經驗，學習其他國家的腐敗犯罪案件研究成果。同時，及時的將我國要追捕的犯罪嫌疑人和要追繳的腐敗資產向世界公布，表明我國反腐敗斗爭的決心和態度。通過信息的交流，占據國際道義的制高點，倡導構建國際反腐新秩序，壓縮外逃人員的生存空間，進一步擴大我國國際反腐的成效。而且，通過反腐信息的交流能夠有效提升我國國際反腐工作能力，提高反腐敗國際合作的工作效率，推動我國國際反腐工作向縱深發展。

上述六種反腐敗國際合作領域，是當前國家監察委員會組織協調合作交流的重點領域，隨著反腐敗國際合作工作的深入，會有更多新的國際合作方式的出現，進一步提升我國的反腐敗國際合作水平。

 

第三節   追逃、追贓、防逃規定

 

監察法第五十二條規定：“國家監察委員會加強對反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的組織協調,督促有關單位做好相關工作:(一)對于重大貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪案件,被調查人逃匿到國(境)外,掌握證據比較確鑿的,通過開展境外追逃合作,追捕歸案;(二)向贓款贓物所在國請求查詢、凍結、扣押、沒收、追繳、返還涉案資產;(三)查詢、監控涉嫌職務犯罪的公職人員及其相關人員進出國(境)和跨境資金流動情況,在調查案件過程中設置防逃程序。”本條是關于反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的規定，主要目的是進一步明確國家監察委員會在反腐敗國際追逃追贓和防逃工作中的組織協調、督促落實職責,推動國內有關單位積極履行反腐敗國際合作相關職責。

一、 追逃、追贓、防逃基本內涵

“追逃”即“反屬敗國際追逃”,是指對于逃匿到國(境)外的涉嫌重大貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的被調查人,在掌握證據比較確鑿的情況下,通過開展境外追逃工作將其追捕歸案。開展反腐敗國際追逃,引渡,是指根據雙邊條約、多邊條約或以互惠為基礎,向外逃涉案人所在地國提出請求,將涉嫌犯罪人員移交給國內進行追訴和處罰。引渡有嚴格的限定條件,當前的主要原則有:政治犯不引渡原則；死刑不引渡原則；本國公民不引渡原則；雙重犯罪原則;條約前置主義。引渡是利用國際刑事司法協助開展境外追逃的正式渠道和理想方式。

遣返、勸返、異地起訴等是引渡之外的替代措施。遣返,又稱移民法遺返,是指由我國向外逃所在地國提供外逃人員違法犯罪線索和偽造護照等虛假身份情況,讓所在地國根據移民法規,剝奪其居留地位并強制遣返至我國或第三國。異地起訴,是指在我國無法行使管轄權時,通過讓渡管轄權給外逃所在地國,支持外逃所在地國依據本地法律和我們提供的證據,對我國外逃人員進行定罪判刑。外逃人員被定罪判刑后,往往會被強制遣返,屆時可將其遞解回國接受法律制裁。

勸返,是指對外逃人員進行說服教育,使其主動回國,接受追訴、審判或執行刑罰。勸返是一項思想政治工作,主要手段是對犯罪嫌疑人說服教育,曉之以理,動之以情,明之以法,承諾從輕處理條件,促使其心理上發生根本轉變。此外，比較常見的非常規措施有兩種,(1)綁架，采用綁架的手段將在逃人員組捕回國;(2)誘捕，將犯罪嫌疑人引誘到誘騙國境內、國際公海、國際空域或有引渡條約的第三國,然后進行速捕或引渡。由于未經主權國家的批準擅自開展調查活動,會觸犯所在地國家刑事法律,構成非法拘禁罪或綁架罪,引發外交糾紛,因此,實踐中,綁架或誘捕手段很少使用。

“追贓”即“反腐敗國際追贓”,是指對貪污賄賂等犯罪嫌疑人攜款外逃的,通過提請贓款贓物所在國查詢、凍結、扣押、沒收、追追繳、返還涉案資產,追回犯罪資產。具體而言,開展追贓國際合作的手段主要有：一是在開展引渡、遣返等追逃合作的同時,隨附請求移交贓款贓物。針對攜款外逃的貪污賄賂等犯罪嫌疑人,我國依據雙邊引渡條約或多邊含有引渡條款的國際公約或互惠原則,向嫌犯所在地國提出引渡請求時,一般情況下都會隨附提出“移交交贓款贓物”的請求,或在引渡的同時開展追贓國際合作。二是協助贓款贓物所在地國根據其國內法啟動追繳程序,然后予以沒收和返還。西方國家大多詳細規定了犯罪所得沒收制度和資產返還程序,美國除刑事沒收外,還設有不以刑事定罪為前提條件的民事沒收制度。實踐中,沒收返還的范圍還可及于犯罪所得或價值相當的財產、犯罪資產、設備或其他工具。三是受害人或受害單位在贓款贓物所在地國,通過民事訴訟方式追回犯罪資產。根據據《聯合國反腐敗公約》和大多數國家的法律,因貪污、挪用公款、侵占等犯罪遭受物質損害的受害人(或單位),針對其受到損失的財產部分,有權以民事原告的身份向法院對侵權人(以及刑事案件的犯罪嫌疑人等)提起財產侵權或確權的民事訴訟,要求民事被告返還侵權之物或賠償損失。四是在我國國內啟動違法所得特別沒收程序,由法院作出沒收判決后,請求贓款贓物所在地國予以承認與執行。刑事訴訟法設定了針對貪污賄賂犯罪、恐怖活動犯罪等重大犯罪案件的違法所得沒收特別程序，規定犯罪嫌疑人逃匿或死亡,可由檢察院提出申請,法院依法作出沒收裁定,然后請求涉案資產所在地國予以承認和執行。

“防逃”是指通過加強組織管理和干部監督,查詢、監控涉嫌職務犯罪的公職人員及其相關人員進出國(境)和跨境資金流動情況，完善防逃措施,防止涉嫌職務犯罪的公職人員外逃?！拔从昃I繆”勝過“亡羊補牢”,要堅持追逃防逃兩手抓,在加大追逃力度的同時。做好防逃工作,建立健全不敢逃、不能逃的有效機制。包括：加強對公職人員的日常教育、管理和監督。有關組織和單位要切實扛起主體責任，嚴格執行各項管理規定,把功夫下在平時,關口前移,做好預防工作。要及時掌握公職人員的思想、工作和生活狀況,了解最新動態,對關鍵崗位人員多警醒,對苗頭性問題多過問，對有外逃傾向的要早發現、早報告、早處置；完善防逃措施,筑牢防逃堤壩。要嚴格執行公職人員護照管理、出入境審批報備制度,認真落實對配偶子女移居國(境)外的國家工作人員相關管理規定,定期開展“裸官”清理,做好對黨員領導干部個人有關事項報告情況的抽查核實。監察機關、執法和司法機關查辦案件要設置防逃程序,不能在立案前出現管控“真空”。對重點對象要及時采取監控措施,讓企圖外逃分子“觸網”回頭。要加強反洗錢工作，切斷非法資金的外流渠道,凍結腐腐敗分子在國內的動產不動產,堵住贓款外流渠道；強化責任追究。被調查人外逃、贓款贓物轉移,監察機關及相關部門都有責任。要強化責任意識,切實落實防逃各項任務部署。發現有嚴重職務違法犯罪情節的公職人員企圖外逃要立即報告、迅速處置，該采取措施的就要及時采取措施,該立案調查的就要盡快調查。如果能發現的問題沒有發現,發現了問題不報告或采取措施不及時,都是失職失責,必須依法嚴肅追究責任。

需要注意的是,反腐敗國際追逃追贓和防逃涉及面廣、工作復雜,需要在國家監察委員會的統籌協調下,發揮相關單位的職能作用。尤其是防逃工作,國內各相關單位不能各自為戰,要協調配合,加強分析研判,發現公職人員可能外逃蛛絲馬跡的,應當及時啟動防范措施。

二、追逃、追贓、防逃法理分析

（一） 國家監察委員會加強對反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的組織協調,督促有關單位做好相關工作

本款是對國家監察委員會追逃追贓和防逃工作提出的總體要求。黨的十八大以來，在中央反腐敗協調小組直接領導下，中央追逃辦加強統籌協調，各地區各部門積極行動、密切協作，主體責任層層壓實，追逃追贓體制機制逐步健全，國際執法協作網絡越織越密，追逃追贓工作取得顯著成績。僅2017年就從70多個國家和地區追回外逃人員1300人，追回人數創歷史新高。其中，國家工作人員347人，“百名紅通”14人，追回贓款9.8億元人民幣。

隨著國家監察法的實施，國家監察委員會成為追逃追贓和防逃工作的責任主體，“加強對反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的組織協調”，就要抓住當前反腐敗國際共識不斷增強的機遇，持續推進“獵狐”“天網”等專項行動，緊盯重點外逃區域、重點個案，做到追逃防逃一起抓、追逃追贓一起抓、受賄行賄一起抓。同時加強反腐敗綜合執法國際協作，積極參與制定相關國際規則，推動雙邊引渡、司法協助條約談判取得新成果，不斷提高國際追逃追贓能力和成效。繼續公開曝光外逃人員信息，旗幟鮮明、理直氣壯開展宣傳，打好政治戰、外交戰、法律戰、輿論戰和信息戰，進一步占據道義制高點。堅持問題導向，加強追逃追贓調查研究，不斷健全體制機制，強化工作力量，建設一支政治過硬、本領高強、作風優良的追逃追贓國家隊。

“督促有關單位做好相關工作”，就是要幫助有關單位深刻認識追逃追贓工作是全面從嚴治黨、遏制腐敗蔓延的重要一環，要認清當前形勢，提高政治站位，堅決貫徹落實十九大精神和中央紀委二次全會工作部署，牢固樹立“四個意識”，增強“四個自信”，不斷提高做好追逃追贓工作的自覺性、主動性和責任感。堅持統籌協調，全國一盤棋，堅持有逃必追、一追到底，追逃追贓、馳而不息，實現追回數量新突破，有效遏制外逃人員增長，為推動反腐敗斗爭壓倒性態勢向壓倒性勝利轉化做出新貢獻。

（二）對于重大貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪案件,被調查人逃匿到國(境)外,掌握證據比較確鑿的,通過開展境外追逃工作,追捕歸案

本款是對國家監察委員會追逃工作的規定。其要義是:國家監察委員會組織協調國際追逃的案件，為重大職務犯罪案件;被調查人巳經逃匿到國(境)外; 監察機關巳經掌握比較確鑿的證據;應當通過開展境外追逃工作,將被調查人追捕歸案。對此，應從以下幾個方面加以理解。

（1）何為“重大職務犯罪案件”

根據我國相關法律的規定，職務犯罪案件包括貪污賄賂類、瀆職類和公職人員利用職權侵犯公民人身權利和民主權利類犯罪案件，這三大類犯罪案件共涉及50多個罪名。根據《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行）》（1999年）、《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準》（2006年）、《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2016年）、最高人民檢察院關于印發《人民檢察院直接受理立案偵查的瀆職侵權重特大案件標準(試行)》的通知（2001年）等相關司法解釋的規定，貪污賄賂類犯罪重大案件的立案標準是—依據犯罪的事實、情節，已經或者可能被判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者案件在本省、自治區、直轄市或者全國范圍內有較大影響的貪污受賄案件；失職瀆職類犯罪案件中濫用職權罪重大案件立案標準是—致人死亡二人以上，或者重傷五人以上，或者輕傷十人以上的，或造成直接經濟損失五十萬元以上的；玩忽職守罪重大案件立案標準是—致人死亡三人以上，或者重傷十人以上，或者輕傷十五人以上的；或造成直接經濟損失一百萬元以上的。從以上的法律規定，能夠看出貪污受賄類和失職瀆職類犯罪重大案件都是給國家和社會造成重大損失或具有重大社會影響的案件，成功辦理此類案件能夠取得良好的社會效應。

境外追逃工作涉及廣泛而復雜的法律知識和高昂的追逃成本，需要相關工作人員不僅要了解并熟知國際法和合作對方國家的法律制度，還要熟練運用我國的法律法規，綜合考量，最大限度的為我國在合作中爭取有利條件，用最小的投入，獲得收益的最大化。我國國際追逃成效顯著，但是仍有大量的外逃人員未被抓捕歸案。因而，在現有追逃工作人員和經費有限的情況下，應首先抓住重點，將具有重大社會效應的外逃人員和轉移的贓款追回，滿足人民群眾懲治腐敗犯罪分子的需求，挽回國家財產的損失，以保持反腐敗斗爭的高壓態勢。因此，國家監察委員會組織協調有關機關進行國際追逃工作的案件，應是貪污賄賂、失職瀆職等重大職務犯罪案件。

（2）被調查人員逃匿到國（境）外

國家監察委員會組織協調國際追逃的前提條件之一，是被調查人員逃匿到國（境）外。首先，只有被調查人外逃，才需要國家監察委員會組織協調進行國際追逃。國際追逃涉及國家間的合作，而國家間由于法律傳統、文化差異等方面的不同，導致法律規定和適用上的差異，如在舉證程序、證據規則、是否適用死刑等方面存在明顯的不同。同時，尊重國家主權是國際合作原則性條件。因此，我國在抓捕外逃被調查人過程中，需要協調我國外交、司法部門等國家機關與相關國家做好協調銜接工作，在相互尊重國家主權和平等互惠的基礎上，確保國際追逃工作的有效開展。其次，職務犯罪被調查人員通過外逃，逃避我國法律的制裁，損害我國法律的權威性，必須將其抓捕歸案，使其接受法律的制裁。確保任何人不能通過犯罪獲得收益，以維護法律的權威性和社會的公平正義。目前，我國外逃腐敗犯罪嫌疑人的數量較多，但是一直沒有一個具體準確的統計數字。據香港《文匯報》2004年1月29日引述的資料顯示：2003年上半年，我國共有8371名貪官外逃，其中縣處級以上干部外逃3908人，占外逃人員總數的近一半。廣東、河南、福建三省的外逃人員分別是1204人、804人、586人。大量的腐敗犯罪分子外逃，沒有受到應有法律懲罰，是對我國法治反腐的挑戰，也會降低我國法律的權威性，不利于對潛在的腐敗犯罪分子形成震懾作用。因此，國家監察委員會組織協調有關機關，進行國際抓捕，將外逃被調查人繩之以法。

（3）掌握比較確鑿的證據

國家監察委員會進行國際追逃合作的基礎是，已經掌握了比較確鑿的證據。對被調查人犯罪事實的認定完全依賴于證據，而且國際追逃中向合作方提出配合請求的依據，最終也會歸結到我國提供的證據上。在證據的證明標準上，我國《刑事訴訟法》將刑事案件的證據證明標準規定為“事實清楚，證據確實、充分”，而我國外逃人員集中的英美法系國家，在證據適用上的總原則則是“犯罪的性質越嚴重，必要的證據最低要求就越高?！?/span>目前，對于追逃引渡過程中提供的證據材料，國際上存在三種不同的標準。第一種是“表面證據”標準，即請求方所提供的犯罪證據，在未遇反駁的情況下，構成將有關人員提交法院審判的充足證據。這種標準在一些國家也被表述為“合理根據”或者“重大嫌疑”標準。第二種標準是要求說明存在足夠證據，他雖然不要求提供證據、但要求提供“現有證據摘要以及一項根據請求國法律上述證據足以證明有理由起訴該人的說明”。第三種是“零證據標準”，即只要求請求方提供對被請求引渡人簽發的逮捕令以及有關的案情摘要。因而，國家監察機關在組織協調進行國際追逃的過程中，要嚴格審核相關的證據材料，使其不僅符合我國的證據標準，更要符合追逃合作方的證據標準，并根據追逃工作的實際需要隨時完善和補充相關的材料，確保追逃合作的順利開展。

（4）開展境外追逃工作

國家監察委會組織協調有關機關進行國際追逃時，方式是通過境外追逃。當下，我國主要是通過采取提請國際刑警組織發布通報等有效措施進行。目前，國際刑警組織有184個成員機構，這些機構中的龐大的警察網絡、先進的通訊設施和數據處理系統，對于偵查、發現和追蹤職務犯罪信息及外逃人員的行動軌跡等重要追逃信息，具有無可比擬的優勢。尤其是國際刑警組織的“紅色通緝令”，能夠對外逃人員造成極大的心理和社會壓力，迫使其主動投案自首，回國接受法律的懲罰。因此，通過與國際刑警組織的合作，能夠有效推動我國追逃工作的開展。

但是，在國際追逃的過程中對國際刑警組織的局限性也要有清醒的認識，不能過分的倚重這一方式。國際刑警組織是各國警察機關之間的一個松散的合作組織，它不是一個“超國家”的司法機構或執法機構，只能“在各國現行法律的限度之內”開展合作。國際刑警組織的主要職責是成員間相互交換信息和情報，在引渡合作方面，其職責僅限于向各成員單位轉發外逃人員的通緝令和拘捕令，并搜集和交換有關外逃人員所在地和蹤跡方面的信息。該組織本身不具體負責外逃人員的引渡，而是采取聯絡、協調、斡旋的方式，促成相關國家的引渡合作。因而，國際刑警組織的“紅色通緝令”，只能起到信息情報交換的作用，對于大多數成員國不具有強制的約束力。而且，在一些三權分立的西方國家，警察的權限受到嚴格制約，特別是在涉及人身自由和財產權利的問題上，沒有法官或者檢察官簽發的命令或指示，警察機關是不能擅自行動的。如依據《加拿大刑事司法協助法》第17條規定“收到文件和信息的主管機關應向其相信犯罪的全部或部分證據所在的省的法院申請收集證據的命令?！?/span>因此，國家監察委員會在組織協調有關機關進行國際追逃時，應靈活運用國際刑警組織通報、引渡、遣返、勸返、異地追訴等多種有效追逃措施，成功的完成追逃工作。

在追逃實踐中，在非常情形下還會采取非常規追逃措施。非常規追逃措施常見的有兩種，具體而言是：1.綁架，采用綁架的手段將在逃人員組捕回國;2.誘捕，將犯罪嫌疑人引誘到誘騙國境內、國際公海、國際空域或有引渡條約的第三國,然后進行速捕或引渡。由于這兩種措施的適用，均未經犯罪嫌人所在的主權國家的批準，是犯罪嫌疑人追捕國擅自開展調查活動,往往會違反犯罪嫌疑人所在地國家的刑事法律,并構成非法拘禁罪或綁架罪,進而引發嚴重的外交糾紛。因此,在實踐中,非常規的追逃手段很少被使用。

（5）被調查人追捕歸案

國家監察委員會組織協調有關機關加強國際追逃合作工作，最終目的就是外逃的腐敗分子抓捕歸案。外逃的腐敗犯罪分子，大多是行使公權力的公職人員，而且其中的大部分是原工作部門的領導或負責人，在其出逃前，其腐敗行為已嚴重侵害了正常的工作秩序，并且其腐敗行為往往涉及嚴重的經濟問題，在當地造成了不良的社會影響。人民群眾對這些腐敗分子深惡痛絕，將其抓捕歸案使其受到應有的法律懲罰，能夠滿足人民群眾的殷切希望，而且能夠對潛在的犯罪分子起到震懾作用，實現懲治腐敗犯罪一般預防和特殊預防的相結合。同時，近年來重點領域的腐敗案件呈現出“窩案”、“串案”現象上升的趨勢，往往出逃的腐敗犯罪分子一人涉嫌多罪、數罪纏身的案件很多，將出逃的犯罪分子抓捕歸案，對于查清案件事實、查明涉案人員和涉案資金的流向和具體數額具有極其重要的意義。而且，通過將外逃人員抓捕歸案，也能將陷于停滯的訴訟程序重新啟動，使案件審查結案，使遭到破壞的法律秩序早日恢復，維護我國法律的權威性。

同時，將外逃人員早日抓捕歸案，對其自首或立功情節進行認定，嚴格依法進行審判，符合從輕、減輕處罰的，在量刑時依法予以認定，使其接受法律的懲罰和再教育，并將審判結果及時的進行通報，表明我國法治反腐的決心和行動，在國際上提升我國的法治形象，威懾其他未歸案的外逃人員。國際追逃工作中，將一些比較典型的外逃人員抓捕歸案，能夠極大的震懾其他出逃人員或同案犯。如原中國銀行哈爾濱河松街支行行長高山，于2012年8月回國自首并接受司法審判。而高山能夠回國自首，一方面是迫于中加兩國強大的追捕壓力；同時其也看到賴昌星、鄧心志、崔自力等與其類似的外逃人員，在被抓捕歸案后，受到依法公正的審判，這對高山的觸動很大，強化了其回國自首的決心。

因此，將出逃人員追捕歸案，有利于維護法律權威，體現我國全面依法治國的戰略；而且通過案件的辦理能夠找出社會管理的漏洞，及時進行完善，提高腐敗犯罪的一般預防能力，推進國家治理體系和治理能力的現代化，增強國際競爭力，為我國經濟和社會更好更快的發展，打下堅實的基礎。而且，將腐敗犯罪分子追捕歸案并進行依法懲處，能夠恢復人民群眾對遭受嚴重破壞的金融體系、民主體制和法制的信心，從而避免人民群眾對政府和官員信任度下降、社會思想道德敗壞，以及法制觀念的虛無等現象。

（三）向贓款贓物所在國查詢、凍結、扣押、沒收、追繳、返還涉案資產

國（境）外追逃追贓是反腐敗國際司法合作的兩大主題，二者同等重要。追逃是解決人的問題，通過國際合作把外逃的犯罪嫌疑人或被告人遣返回國，繩之以法；追贓是解決物的問題，要把被非法轉移到境外的違法所得及收益追回。

國家監察委員會在組織有關機關進行反腐敗國（境）外追贓過程中，應遵循相關工作的客觀規律和贓款贓物所在國的法律，按照相應的法定程序辦理，提請贓款所在國予以協助，幫助我國完成贓款贓物的追回。這些程序具體就是相關資產的查詢、凍結、扣押、沒收、追繳和返還工作。

反腐敗國際追贓工作中，首先要做好的是相關腐敗資產的查詢、凍結和扣押工作，為開展進一步的追贓工作奠定基礎。而這些工作的開展，需要以雙邊、多邊國際條約和合作方的國內法為基礎。如美國、加拿大等國要求，開展相應的司法協助要以締結的條約為基礎，按照雙邊協定的程序進行。同時，聯合國和一些國際組織提倡在沒有締結雙邊條約時，以相關的多邊國際條約或公約為依據，如以《聯合國反腐敗公約》、《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》作為開展反腐敗國際合作的法律依據。在反腐敗國際合作的實踐中，一些國家明確表示以多邊國際公約作為開展合作的法律依據。如，歐洲的西班牙、瑞士、波蘭、羅馬尼亞、烏克蘭，美洲的阿根廷、巴西、哥倫比亞，大洋洲的新西蘭等國均將《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》作為合作的法律依據。因此，在開展追贓國際查詢、扣押、凍結合作時，應靈活運用相關條約或協定，確保查詢工作的順利開展。

反腐敗國際追贓合作在具備合作的法律基礎之上，還存在一般性的合作條件、證據標準的要求以及合理的拒絕理由，在提出合作請求之時應予以注意。國際追贓合作中，一般要求追繳的資產需與刑事案件相關、轉移腐敗資產的行為符合雙重犯罪原則、請求方需作出互惠、對等、支付必要費用的承諾。為了共同打擊腐敗犯罪，擴大反腐敗國際追贓合作的范圍，《聯合國反腐敗公約》、《反洗錢金融行動特別工作組40+9建議》等多邊條約對上述條件進行了突破，如《聯合國反腐敗公約》第四十三條第一款、第五十四條第一款第三項規定，要求各締約國在民事、行政案件中對反腐敗展開合作，并允許非定罪沒收。

反腐敗國際追贓中查詢、凍結、扣押工作，因采取措施的不同，對證據的證明標準的要求也不同。一般性的證明標準是需證明“犯罪行為已經發生；追繳的資產與犯罪行為或犯罪人相關聯或者在我國同等情形下資產也需被沒收；證據需能證明追繳資產所在具體地點?！睕]收的證明標準則更高，民事沒收需達到“優勢證據”標準，刑事沒收需達到“排除合理懷疑”或“確實充分”的證據標準。同時，對于證人證言等證據的證明標準因合作措施的不同，也有不同的證據證明標準。

反腐敗國際追贓工作中，國際上允許的拒絕理由包括：1、根本利益，采取國際合作，可能損害國家主權、公共秩序和對資源的過度負擔；2、價值微不足道的資產，在腐敗資產國際追繳過程中，需要花費大量的金錢和時間，如果追繳的資金價值較小，甚至不足以支付追繳過程中的必要花費，則合作請求可能被拒絕；3、雙重危險以及在被請求的國家進行訴訟或調查，當犯罪行為人已被定罪或被宣告無罪，或追繳的資產正在訴訟過程中，則可能被拒絕；4、刑罰的性質和嚴苛程度，如涉及到沒收，在被請求國不存在與我國相同的刑罰，則可能被拒絕；5、豁免權，如果轉移腐敗資產的犯罪行為人有豁免權，則合作請求有可能被拒絕；6、缺乏法定程序，如作出的追繳的判決缺乏公平的聽證、未給予第三方保護、以及基于種族、國籍、性別等無歧視原則，則合作請求可能被拒絕。因而，在進行反腐敗國際追贓工作，提出查詢、凍結、扣押合作請求時，應充分考慮相關國家以往在國際合作中的習慣做法，做好相應的對策，有的放矢，避免被拒絕后措手不及。

反腐敗國際追繳有關機關與合作方依據上述法律規定，開展有效的查詢合作，以確定出逃贓款的數額、范圍、地點，進而提請合作方采取相應的扣押、凍結措施。而在當今的互聯網時代，腐敗犯罪行為人在進行資產轉移的過程中，并不是簡單字面意義上的“攜款潛逃”，而是在轉移資產的過程中，進行精密的謀劃，使資產的轉移會做的非常的隱秘和形式合法化，如通過離岸中心、虛假法人的交易、地下錢莊或境外賭場等方式秘密的轉移資產。通過以上這些洗錢的方式，使腐敗犯罪所得成為形式上“合法”的收入或者通過洗錢的方式將資金轉移的路徑和線索模糊化，使追查人員難以甄別，以此來方便腐敗分子在境外揮霍和使用。因此，在查詢轉移的腐敗資產時，相關工作人員應系統分析銀行報表、商業記錄、金融文件和合同、詢問相關人員獲取與腐敗轉移資產相關的信息，充分利用互聯網“大數據”分析工具，通過個人和公司企業間的資金流確定洗錢的線索，通過個人財產權屬信息和稅收記錄確定現金轉移的線索，綜合所有線索最后確定腐敗轉移資產最終的所在地及具體的規模和數量。

反腐敗國際追贓工作人員，在完成查詢工作的基礎上，及時的向合作方提出請求，對被追繳資產采取凍結、扣押的臨時保全措施。同時，相關腐敗資產的管理工作也需重視，確保被采取相應保全措施的資產不因管理問題而出現不應有的貶值或損耗。在此基礎之上就應提交更加充分的證據，向腐敗資產所在國提出沒收、追繳的合作請求，為最終將涉案腐敗資產返還回國內做準備。被請求方接到沒收請求后，對相關請求進行審查之后，在符合本國法律的前提下移交有權機關進行處理。

世界各國對于腐敗犯罪資產的沒收大致可分為三種，分別是刑事沒收、非定罪沒收和行政沒收。刑事沒收是指通過法院的庭審或者被告人認罪程序對轉移腐敗資產人的刑事定罪，相關的涉案腐敗資產自然成為判決的一部分而予以沒收。非定罪沒收是指在不要求定罪的情況下沒收相應的涉案資產。通常適用于犯罪人已經死亡、逃匿或被免于起訴；轉移的腐敗資產已經找到但是沒有“所有權人”；刑事訴訟中因證據不足轉移腐敗資產人被無罪釋放。因此，非定罪沒收是針對轉移的腐敗資產本身的訴訟，是對“物”的訴訟。行政沒收是指不需要司法判決文書就能直接實行的沒收。通常由行政執法機關在工作中，直接依職權實施。如海關在執行檢查工作中，發現直接進行的現金跨境轉移，可依職權直接予以沒收，這種方式是最便捷和經濟的方式。在沒收轉移的腐敗資產時，沒收腐敗資產的范圍的確定包括基于財產的沒收和基于價值的沒收兩種方式?；谪敭a的沒收是指對犯罪收益、犯罪工具或經證據證實的犯罪收益或工具的沒收。而犯罪收益包括直接或間接取得的收益；混合收益所設的資產?；趦r值的沒收是指對犯罪行為所產生的收益的價值，規定了與該價值相等的罰款，即使相關的犯罪收益已經滅失，在執行沒收判決時，要求被執行人支付同等價值的資產。其理論原因是犯罪總收益的計算，不應因價值的損失或資產的損耗而減少，因為犯罪收益的價值在收益產生的那一刻是“具體化的?！?/span>因而，在轉移的腐敗資產被沒收之時，對于腐敗資產的范圍計算應采取基于價值沒收和基于財產沒收相結合的方式，擴大追繳轉移的腐敗資產的范圍，減少因腐敗行為所造成的損害。

反腐敗國際追贓在腐敗資產所在國，在完成沒收和追繳后，就需依相關的協定將涉及的資產返還回我國，這也是反腐敗國際追贓合作的最終目的。反腐敗國際追贓中，因為涉及的腐敗犯罪所得在另一國家或司法管轄區，追繳的過程需要采取國際合作的方式，合作中許多國家將“分享沒收的犯罪所得”視為合作的基礎。而且請求返還的腐敗犯罪資產在被請求國國內，按照國際法“締約地支配原則”，腐敗犯罪所得所在國完全可以依照本國國內法進行支配而不受腐敗所得原所有權的約束。如德國《國際刑事事項司法協助法》第五十六條第四款規定：“如果是不受條約管轄的領域，德國在給予沒收財產方面的協助后，被沒收財產的所有權歸德國所有?！?/span>隨著腐敗犯罪所得跨國轉移案件的增多，為了擴大國家間反腐敗國際追贓的合作，一些國際組織也提倡在扣除追贓過程中支出的合理費用后，合作雙方在腐敗犯罪所得的追繳和返還中就相關的涉案資產進行分享，以提高涉案資產所在國在腐敗資產追繳和返還上的積極性，共同打擊跨國腐敗犯罪。美國是最善于運用資產分享制度的國家，根據美國司法部的資料統計，自1989年至2001年6月，美國司法部門已向27個國家采用資產分享的方式返還了一億七千萬美元的資產，同時，美國也也相同的方式從加拿大、英國、瑞士等國追回相關的涉案資產。

根據相關國際的協議或協定，腐敗犯罪所得資產的返還包括直接返還和根據協議進行返還兩種方式。直接返還就是依據相關的司法程序直接進行返還，被請求方需承認請求方對腐敗犯罪所得的所有權，涉及合作雙方對沒收裁決或令狀的承認，條件較為嚴格。根據協議返還，就是腐敗資產國際追贓合作中的雙方，依據雙邊或多邊或資產分享協議，根據分享比例進行返還。如美國對追繳資產的分享按相關國家在追繳國際合作中的“貢獻”確定相應的比例：1、重大協助，分享比例為50%-80%；2、較大協助，分享比例為40%-50%；3、提供便利，分享比例為40%以下。因此，應盡快的與相關國家達成協議，將大量轉移至國（境）外的腐敗犯罪資產追回國內。目前，我國已經與加拿大簽署了《中華人民共和國和加拿大加關于分享和返還被追繳資產的協定》。同時，我國和美國雙方同意在追贓領域，商談相互承認與執行沒收判決事宜。隨著我國反腐敗國際追贓工作的持續推進，會同越來越多的國家簽訂相應的分享返還腐敗資產的協議，進一步的擴大我國反腐敗國際追贓的成效。

（四）查詢、監控涉嫌職務犯罪的公職人員及其相關人員進出國(境)和跨境資金流動情況,在調查案件過程中設置防逃程序

本款是對國家監察委員會防逃工作的規定。在國家監察委員會的組織協調下，有關國家國家機關進行追逃追贓反腐敗國際合作，是對腐敗犯罪行為的事后懲治，是一種懲罰和補救機制，無法從根本上杜絕犯罪嫌疑人和腐敗違法所得的出逃。但是，反腐敗的防逃措施，是一種事前預防，能夠從根本上防止腐敗犯罪嫌疑人的出逃和將腐敗犯罪所得向國外的轉移。因而，無論從反腐敗社會效益，還是從經濟成本上考慮，設置并執行好反腐敗防逃措施，都是反腐敗工作最優的選擇。而為防止腐敗犯罪嫌疑人和腐敗犯罪所得出逃，國家監察委員會應組織協調有關機關從法律、制度、機制、信息聯絡等方面做好工作，綜合運用立法、司法、執法工作的結合，形成多層次、網格化、立體式的防逃網絡，長效化的工作機制，有效的防止腐敗犯罪嫌疑人和財物的出逃轉移。具體而言，相關國家機關應該做好以下方面的工作：

首先，應該做好職能部門之間的協調工作，并形成防逃長效合作機制。由于反腐敗防逃工作涉及國家監察委員會、公安、海關、邊防、外交、民航、銀行等多個部門的工作，因此應在國家監察委員會的組織下，成立反腐敗防逃預警和工作交流的長效合作機制，具體的成員部門包括：最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、外交部、司法部、財政部、審計署、中國人民銀行、海關總署、人力資源和社會保障部等部門，具體工作應由國家監察委內部負責預防腐敗工作部門負責。國家監察委定期召集相關成員部門舉行會議，通報防逃工作的最新進展，各成員部門就所掌握的涉及腐敗犯罪嫌疑人和腐敗犯罪所得的信息進行溝通，針對出現的最新動向，研究下一階段的工作部署，并傳達和學習國際上反腐敗工作中的最新工作經驗和技術，國家監察委員會在綜合各成員部門提供信息的基礎上，制定相應的政策、措施，并在此基礎上監督已有和新實行措施的實施工作，按相應規定追責失職工作部門及其工作人員，確保各項防逃措施落實到位，防止犯罪嫌疑人利用防逃工作的漏洞趁機出逃。

其次，國家監察委員會組織相關職能部門應充分利用當前的網絡信息優勢，建立相應的網絡信息共享平臺，隨時掌握犯罪嫌疑人和涉案資金的最新動態。當前各職能部門都有內部系統的信息統計平臺，利用當前的互聯網和大數據技術，能夠做到內部信息的實時掌握。但是，橫向上與其他職能部門之間信息的溝通則較少，不同的反腐職能部門間不能及時的共享反腐信息。而且，由于現行信息傳遞機制的限制，向其他部門公開相應的信息需要一定的審批程序，造成信息的時效性和便利性不足，不利于防逃工作的開展。因此，國家監察委員會應組織協調有關部門建立一個信息網絡平臺，使相關職能部門及時將自己部門所掌握的信息上傳該平臺，然后由國家監察委員會將這些信息進行整合，利用互聯網大數據技術，分析腐敗犯罪嫌疑人和腐敗犯罪資產的動向，最終形成相應的預警信息，并將預警信息傳達給各職能部門，為各職能部門采取防逃措施贏得準備時間。同時，國家監察委員會組織各職能部門利用這一信息網絡平臺，強化與國際反腐敗機構或同行間加強信息交流，交換犯罪嫌疑人及其境外代理人的相關信息，做好防逃預防措施，使犯罪嫌疑人外逃企圖難以實現。

第三，國家監察委員會組織我國有關國家職能部門做好相關公職人員的信息采集制度，并強化證照的管理和公務人員的出國審批制度。國家監察委員會組織相關國家職能部門，加強公職人員的信息采集制度，掌握相關公務人員的個人基本信息和家庭信息。通過公務人員個人信息的采集能夠將公務人員的指紋、面部識別等基本信息確定，并通過公安部門我國公民身份信息庫的完善，確保公職人員只有一套唯一的身份識別信息，防止腐敗犯罪嫌疑人用虛假的身份證明出逃。通過公職人員家庭信息的采集，確定公職人員是否在境外有親屬、子女親屬是否已經辦理了移民、在境外是否擁有資產。并在此基礎上進行信息對比分析，定期進行裸官清查，對有腐敗犯罪嫌疑的公職人員進行重點監控，做好防逃工作。

與此同時，還應加強公職人員的護照管理。禁止公職人員擁有多個護照，完善公職人員只能擁有一本因公出國護照和因私出國護照的制度，對公職人員申請因私出國護照進行嚴格的審批，在腐敗犯罪信息共享的基礎上，對防逃系統監控公職人員的因私護照堅決不予批準。對已經擁有因私出國護照的公職人員，要求將因私出國護照由相關部門進行統一管理，并做好相關信息備案、更新工作，對不嚴格履行護照管理制度的公職人員，嚴格依法依規進行追責。對涉嫌腐敗犯罪并重點監控的公職人員違反相關規定的，必要時可作廢其因私出國護照。對公職人員持有公務護照、外交護照需出國執行公務的，同樣采取嚴格的審批制度，核實其公務內容，對無正當理由的，不予批準。同時出國執行公務回國后，公務護照、外交護照同樣需要由相關職權部門統一管理，需要再次出國執行公務的，在具備齊全的審批手續后，再交由申請人使用。

第四，國家監察委員會應組織有關國家職能部門完善我國的反洗錢制度，嚴格監管資金的跨境流動，防止腐敗犯罪嫌疑人通過洗錢的方式向境外轉移犯罪所得。腐敗犯罪嫌疑人轉移犯罪資產的方式有很多種，大體上可以歸納為以下幾種方式：（1）通過地下錢莊、境外賭場等轉款。如成克杰通過香港商人張靜海將款項轉移至香港，成克杰支付張靜海費用人民幣1150萬元。（2）通過代理人或者移民海外的子女直接將款項匯至境外的賬戶或在境外直接收受回扣。（3）假借對外投資、合資、貿易以及其他非貿易渠道，將國有資產轉移至目的國，然后通過一定的方式和途徑，將轉移的資產變為私有。（4）直接攜款潛逃。如中國銀行南海支行丹灶辦事處信貸員謝炳峰、麥容輝在貪污銀行巨額資金案發后，攜帶巨額現金偷渡到香港，后持假護照逃往泰國。（5）在境外直接侵吞國有資產。這種方式通常是由國有企業境外分支機構的管理者或者經營者在與境外企業進行交易合作時所采取。這些洗錢的方式，隨著互聯網技術和經濟全球化的發展，出現了許多新的變種，變得更加隱秘和形式“合法化”。

對此，應依據《聯合國反腐敗公約》規定，結合我國現有《中華人民共和國反洗錢法》、中國人民銀行《金融機構反洗錢規定》、中國保險監督管理委員會《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》以及相應的公職人員財產公示制度等金融監管制度，核實存入大額資金的賬戶和實際收益人身份，并對擔任重要職位的腐敗犯罪嫌人、其家庭成員、關系密切人員以及其代理人持有的賬戶強化審查和重點關注。依據中國人民銀行《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》實時的監控腐敗犯罪嫌疑人資金變動的狀況，并根據資金變動的情況做好相應的預警工作，嚴防腐敗犯罪資產通過金融機構進行轉移出逃。在加強金融機構內部反洗錢的基礎上，還應強化對現金和網絡虛擬貨幣的監管，通過限制每日支取現金數額和大額現金支取實名制、采集取款人圖像等措施，防止腐敗犯罪嫌疑人直接支取現金攜款潛逃；通過對網絡虛擬貨幣的監管，嚴控不受監管的虛擬交易，必要時可以通過法律法規的形式予以禁止，嚴防腐敗犯罪嫌疑人通過網絡虛擬交易向境外轉移資產。與此同時，還應審核并禁止“空殼銀行”的存在，防止腐敗犯罪嫌疑人利用空殼銀行轉移犯罪資產。在完善我國現有反洗錢和資金轉移監管制度的基礎上，還需積極的同國際反腐敗、反洗錢機構合作交流不斷完善我國的金融監管制度。

第五，國家監察委員會應組織有關國家職能部門強化邊境公安、海關等有關機關的防控工作，打擊走私和偷渡國境的行為，嚴防腐敗犯罪嫌疑人出逃和轉移犯罪資產。邊境防控，作為我國防止腐敗犯罪嫌疑人出逃和腐敗犯罪所得向境外轉移的最后一道防線，是反腐敗防逃工作中重要的一環，也是最為關鍵的一個環節。腐敗犯罪嫌疑人為了逃避法律的制裁，有可能會鋌而走險，通過偷渡、走私、地下賭場等的方式轉移攜款潛逃或轉移犯罪所得。因此，公安、海關、交通、國家安全等部門需密切配合，守護好防逃的最后一道門。首先，國家監察委員會應組織相關的邊境防控職能部門，充分利用防逃信息共享平臺建立高效、便捷的聯絡機制，按照監察委員會的預警信息，對于限制離境、立案通緝人員重點關注，對于突發的腐敗犯罪嫌疑人出逃線索及時的共享，并在最快的時間內完成防逃工作部署，防止因信息溝通不暢、工作銜接存在漏洞而致使腐敗犯罪嫌疑人出逃。其次，國家監察委員會應組織相關邊境防控部門，構建聯合打擊走私、偷渡等犯罪行動的長效合作機制，切斷腐敗犯罪嫌疑人非法出境的途徑，將腐敗犯罪嫌疑人圍堵在我國境內。再次，邊境防控機關在國家監察機關的組織下，加強與相鄰國家邊境防控機關的反腐敗執法合作，交流反腐敗情報信息，對邊境相鄰地區的地下賭場、錢莊等的非法經營機構，展開聯合執法，摧毀腐敗犯罪嫌疑人非法轉移腐敗犯罪資產的中介機構，使腐敗犯罪嫌疑人沒有渠道非法轉移違法所得。最后，邊境防控機構應做好我國邊境地區人民群眾的思想工作，并及時的將通緝和限制出境的腐敗犯罪嫌疑人信息告知廣大群眾，采取精神和物質雙重獎勵的方式，鼓勵人民群眾及時舉報發現可疑人員，通過人民群眾中的監督，讓腐敗犯罪嫌疑人無處藏身，防止其非法出逃。

第六，國家監察委員會組織牽頭及時向國家有關部門提出完善我國反腐敗立法工作的建議，通過反腐國際合作的方式消滅國外的“避罪天堂”，使腐敗犯罪沒有法外之地，從根本上斷絕腐敗犯罪嫌疑人出逃的目標。目前，我國腐敗犯罪嫌疑人出逃和轉移腐敗犯罪所得的目的地，大都是與我國沒有簽訂引渡協議和資產返還和分享協議的國家，如美國、加拿大等國。反腐敗犯罪嫌疑人逃至這些國家后，因我國與這些國家沒有雙邊的引渡協議等國際司法協助合作協議，追逃工作缺乏長效的合作機制，加上我國與這些國家的法治傳統、司法理念的不同，致使腐敗犯罪嫌疑人追逃工作不能形成制度化、規范化的長效合作機制，只能針對個案進行協調，國際追逃效率較低。同時，由于相關國家在腐敗違法所得沒收、追繳的程序與我國存在差異，腐敗犯罪違法所得追繳的工作的開展也舉步維艱。因此，為了從根本上預防腐敗犯罪嫌疑人出逃，應盡快的同美國等腐敗犯罪嫌疑人主要逃往目的國，簽訂相應的引渡協議和資產返還分享協議等反腐敗國際合作條約，協調我國與這些國家間的反腐敗防逃工作，使腐敗犯罪嫌疑人無處可“逃”。而轉移的腐敗犯罪所得及時的被相關國家追繳返還，能摧毀腐敗犯罪嫌疑人出逃后的生存物質基礎。同時，在沒有簽訂相關司法協助協議的情況下，積極運用逃往目的國的國內法和多邊國際協議，利用遣返、在被請求國國內提起刑事訴訟等多種反腐敗國際合作方式追逃，多種防逃措施協調配合震懾腐敗犯罪嫌疑人，以達到反腐敗防逃的目的。