第五章 監察程序
第一節 報案舉報受理
監察法第三十五條規定：“監察機關對于報案或者舉報，應當接受并按照有關規定處理。對于不屬于本機關管轄的，應當移送主管機關處理?！边@是關于監察機關處理報案、舉報的規定。人民群眾的報案和舉報是監察機關發現和查處職務違法犯罪行為的重要線索來源和渠道，明確監察機關接受報案或者舉報的義務，有利于保護人民群眾參與反腐敗斗爭的積極性。
一、報案舉報受理基本內涵
報案舉報受理主要包括兩個方面內容：
一是監察機關接受報案或者舉報的義務。根據本條規定，監察機關對人民群眾的報案或者舉報應當接受。按照監察機關內部職責分工，由信訪部門負責統一接受群眾的來信來訪和報案、舉報材料，逐件登記并分類摘要后，再按照程序報批后按照規定辦理?！皥蟀浮?，是指有關單位和個人（包括案件當事人）向監察機關報告其知道的公職人員涉嫌職務違法犯罪事實或者線索的行為；“舉報”，是指當事人以外的其他知情人向監察機關檢舉、揭發公職人員涉嫌的職務違法犯罪事實或者線索的行為。
二是關于報案或者舉報的移送。主要有兩層意思。對屬于監察事項，但不屬于該監察機關管轄，應當移送有管轄權的監察機關處理；對不屬于監察事項，應當由別的主管機關管轄，應當移送相應機關處理。
此外，監察機關應當建立嚴格的保密制度，嚴禁泄露舉報事項、處理情況以及與舉報人相關的信息，這樣有利于保護報案人、舉報人及近親屬的安全，也有利于保護人民群眾與職務違法犯罪作斗爭的積極性。
需要說明的是，雖然本法對監察機關管轄監察事項的原則有明確規定，但為了方便人民群眾報案、舉報，本條對單位和個人報案或者舉報的監察機關未做限制，即發現公職人員涉嫌職務違法犯罪事實或者線索的單位和個人，可以向任何層級的監察機關報案或者舉報。至于具體歸哪一個監察機關管轄，由該監察機關收到報案、舉報后，再根據法律規定確定。
二、報案舉報受理法理分析
（一）監察機關對于報案或者舉報，應當接受并按照有關規定處理
本款是監察機關對于報案或者舉報都應當接受的規定“報案”是指單位或者個人向監察機關報告發現有違法犯罪事實或者違法犯罪人員?！芭e報”是指當事人以外的其他知情人員向國家監察機關檢舉、揭發有關人員的違法犯罪事實或者線索的行為。根據本條規定，無論報案或者舉報對象、事項、性質如何，國家監察機關都不得拒絕、推諉，而應當接受。
我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，人民是國家的主人。同違法犯罪行為作斗爭，既是公民的權利，也是公民的義務，尤其是對于行使公權力的公職人員。我國《憲法》第41條規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。另外，《黨章》也規定了黨員檢舉揭發違法亂紀的權利和義務。對行使公權力的公職人員的違法犯罪行為，既要國家監察機關依職權主動發現，也要依靠人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現移送監察機關依法調查處置。與此同時，更不能忽視廣大人民群眾的力量，這是監察機關對于報案或者舉報都應當接受的法理基礎。
（二）監察機關接受報案或者舉報后，應當按照有關規定處理。對于不屬于本機關管轄的，應當移送主管機關處理。
監察機關接受報案或舉報后均應依規處理，對于報案或者舉報，由于報案人或者舉報人本身并不熟知法律法規，報案或舉報的對象、事項并不一定是由接受報案或者舉報的監察機關管轄，或者案件本身并不屬于國家監察機關管轄范圍，或者屬于國家監察機關管轄范圍但并非接受報案或舉報的國家監察機關管轄范圍。對此，本條在賦予國家監察機關接受報案或者舉報的法定職責的基礎上，進一步規定應當按照有關規定處理。對于不屬于本機關管轄的，應當移送主管機關處理。如案件不屬于國家監察機關管轄范圍的，則移送給其他機關、單位處理。如屬于國家監察機關管轄，但是并非本機關管轄的，則移送給有管轄權的國家監察機關處理。對此，監察法第二章“監察機關及其職責”對監察機關的設置與職權職責進行了相關規定。其他法律法規、黨規黨紀也對相關主體、案件等管轄問題進行了規定。國家監察機關對于報案或者舉報，要在接受之后嚴格按照相關規定進行甄別，準確判斷案件或相關線索的性質，既不僭越職權，也不推諉履職。
監察法設定了監察機關接受報案、舉報的法定義務和職責，體現了國家監察機關設立的宗旨和責任擔當，保護人民群眾同違法犯罪行為作斗爭的積極性，具有重要的意義；同時也遵循了職權法定和程序法定原則，對于保證監察機關依法公正高效行使監察權，維護憲法法律權威，確保法律秩序穩定，具有重要的現實意義。
第二節 監察程序與監督管理
監察法第三十六條規定：“監察機關應當嚴格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約的工作機制。監察機關應當加強對調查、處置工作全過程的監督管理，設立相應的工作部門履行線索管理、監督檢查、督促辦理、統計分析等管理協調職能?！边@是關于監察機關加強監察工作監督管理的總體規定。規定本條的主要目的是強化監察機關自我監督和制約。
一、監察程序與監督管理的基本內涵
監察程序與監督管理的規定主要有兩項內容：
第一，規定監察機關要嚴格按照程序開展工作，各部門之間建立相互協調制約的工作機制。強化監察機關內控機制，有利于防止因權力過于集中而引發的私存線索、串通包庇、跑風漏氣、以案謀私等問題。這是監察機關加強內部監督的必然要求，體現了打鐵必須自身硬的精神。監察機關嚴格按照程序開展工作，是以法治思維和法治方式懲治腐敗的必然要求。本法第五章專門規定了監察程序，是監察機關開展工作的基本遵循，如對問題線索處置、初步核實、立案調查、采取調查措施等都作了詳細規定，此處不再贅述。
關于建立相互協調制約的工作機制，主要有以下幾方面要求：一是問題線索處置、調查、審理各部門要各司其職，由監察機關領導班子成員分別分管。二是探索流程再造，由信訪部門歸口受理公職人員涉嫌違法犯罪的信訪舉報，統一接收下一級監察機關和派駐機構報送的信訪舉報，分類摘要后移送案件監督管理部門。三是案件監督管理部門對問題線索實行集中管理、動態更新、定期匯總核對、全程監控，按程序移送承辦部門并進行綜合協調和監督管理。四是案件審理部門成立由2人以上組成的審理組，全面審理審查調查部門移送的案卷材料，在集體審議的基礎上，提出審理意見，確保案件事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法、手續完備；對主要事實不清、證據不足或者需要補充完善證據的，退回調查部門重新調查或補證。通過建立這樣的工作機制，強化案件監督管理部門、審理部門的制約作用，改變以往監督調查部門既負責線索管理、又負責執紀審查的局面，形成部門之間制約制衡的體制機制。
第二，規定了設立專門工作部門履行管理協調職能，強化對調查、處置工作全過程的監督管理。實踐中，在監察機關內部，一般由案件監督管理部門履行線索管理、監督檢查、督促辦理、統計分析等管理協調職能。案件監督管理部門和監督調查部門之間要建立相互支持、協調銜接的工作機制。案件監督管理部門要主動履職，對監督調查部門的線索處置、審查調查情況進行監督檢查、跟蹤研判，在安全保障、陪護力量協調等方面支持監督調查部門的工作。監督調查部門要將工作進展、線索處置進度以及相關審查調查數據等情況及時報送案件監督管理部門，便于匯總分析。
二、監察程序與監督管理的法理分析
習近平總書記多次強調，信任不能代替監督，監察委員會監督范圍擴大了、權限豐富了，對監察委員會自身的要求必須嚴之又嚴、慎之又慎。監察機關作為依法開展國家監察的專責機關，其履行監察職能的過程也是行使公權力的過程。本條規定貫徹習近平總書記的要求，立足信任不能代替監督、監督是為了支撐信任，與黨的紀律檢查機關監督執紀工作規則相銜接，針對紀檢監察工作中可能發生問題的關鍵點、風險點，將實踐中行之有效的自我監督做法上升為法律規范，規定了嚴格的內部監督制約制度，有利于防止因權力過于集中而引發的有案不查、以案謀私等問題。
（一）監察機關應當嚴格按照程序開展工作
程序是有關時、空、步驟要素的匯聚。沒有程序安排，實體內容無法落實；缺乏程序規則，實體規則無法自然實現，只能成為“一紙空文”。因此，程序規范既承擔著保障實體規范實現的重要價值，與此同時，程序規范本身體現出的參與、民主、文明、高效等特點，還具有超越實體的獨立價值。重視程序規則建設，已經成為現代法治理念和建設的重要內容，完善嚴密、科學可行的程序規則，尤其是對公權力運行的程序設置，對于確保公權有效運行、防止權力濫用侵害權利，具有十分重大的現實意義。長期以來，我國紀檢監察機關一直高度重視程序規范建設，相關法律法規、黨規黨紀中都有執紀執法的程序內容，司法機關辦理案件更是有著嚴密的程序依據?！秶冶O察法》吸收了這一經驗，專設“監察程序”一章，明確指出“監察機關嚴格按照程序開展工作”，并對監察機關履行職責各個環節作出了一系列程序性規定，充分保障了監察機關履職用權的正當性，彰顯了以法治思維和法治方式反對腐敗的立法理念。
（二）建立問題線索處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約的工作機制
構建問線索處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約的工作機制，是監察機關履行職能、實現宗旨的關鍵所在，也是國家監察體制改革的重要內容。本款規定內容主要來自于《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》。該規則第5條規定：“創新組織制度，建立執紀監督、執紀審查、案件審理相互協調、相互制約的工作機制。市地級以上紀委可以探索執紀監督和執紀審查部門分設，執紀監督部門負責聯系地區和部門的日常監督，執紀審查部門負責對違紀行為進行初步核實和立案審查；案件監督管理部門負責綜合協調和監督管理，案件審理部門負責審核把關?！薄吨袊伯a黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》于2017年1月8日由中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議通過，是中央紀委貫徹落實六中全會精神的重大舉措。體現出全面從嚴治黨，紀檢機關首先要扎緊制度的籠子把自己擺進去的理念和要求，目的是構建自我監督體系，推進紀檢機關治理體系和治理能力現代化。過去，紀檢監察室既有對領導干部的日常監督權，還有發現問題線索后的立案審查權、立案后的調查取證權，集多種權力于一身。權力越大，風險就越大。針對這個問題，監督執紀規則明確了改革的構想和方向，對案件監督管理部門、執紀監督部門、執紀審查部門、案件審理部門職能作出明確規定，形成機構內部職能、職責的制衡。監察委員會要著力加強自我監督和制約，通過明確工作職能、細化履職方式、完善配套制度，形成相互協調、相互制約的工作機制。在領導體制上，探索統分結合，實行既分工負責又集體決策的體制。實行“監督、審查、案管、審理”相對分離，紀委監委領導班子成員分別分管執紀監督、審查調查、案件監督管理和案件審理。建立集體決策制度，問題線索處置、審查調查方案、采取審查措施必須經集體研究決定，審理意見與審查調查意見不一致時必須經集體研究，經協商一致，按程序報批。在工作機制上，探索流程再造，建立既相互協調又相互制約的機制。案件監督管理部門集中統一管理所有反映領導干部的問題線索，實行動態更新、匯總核對、全程監控，對執紀監督、審查調查工作進行綜合協調和監督管理；執紀監督部門負責所聯系地區和部門的日常監督，不負責具體案件查辦；審查調查部門負責對違紀違法行為進行初步核實和審查調查，實行一次一授權，不固定聯系某一地區或者部門，由案件監督管理部門統一調度；案件審理部門負責審核把關，對事實不清、證據不足的，退回審查調查部門補充證據或重新調查。
（三）監察機關應當加強對調查、處置工作全過程的監督管理
設立相應的工作部門履行線索管理、監督檢查、督促辦理、統計分析等管理協調職能，加強監察機關加強內部監督管理和協調職能的規定。監察機關的調查、處置工作，是以國家強制力為后盾的、關乎公職人員政治生命、切身利益乃至人身自由的職權活動，如果出現工作上的偏差，極易導至冤假錯案，損害黨和國家形象。為防止調查、處置權力濫用，紀檢監察機關不僅加強監督管理，還進行制度創新，形成各環節間相互制衡的權力機構。通過明確工作職能、細化履職方式、完善配套制度，形成相互協調、相互制約的工作機制?！吨袊伯a黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第10條規定：“紀檢機關案件監督管理部門負責對監督執紀工作全過程進行監督管理，履行線索管理、組織協調、監督檢查、督促辦理、統計分析等職能?！睘榇_保集中統一領導，保證質量和效率，建立相互支持、協調銜接的工作機制，案件監督管理部門負責對審查調查部門的線索處置、審查調查情況進行跟蹤研判，在安全保障、陪護力量協調等方面支持審查調查部門的工作。審查調查部門要將工作進展、線索處置進度以及相關審查調查數據統計情況及時報送案件監督管理部門，便于匯總分析。案件審理部門要在制定取證指南、細化證據標準、發布典型案例等方面，對審查調查部門的工作進行指導和支持。
第三節 問題線索處置
監察法第三十七條規定：“監察機關對監察對象的問題線索，應當按照有關規定提出處置意見，履行審批手續，進行分類辦理。線索處置情況應當定期匯總、通報，定期檢查、抽查?！边@是關于問題線索處置程序和要求的規定。處置反映公職人員涉嫌職務違法犯罪的問題線索，是監察機關開展工作的基礎和前提。規定問題線索處置的具體程序和要求，有利于加強對問題線索處置各個環節的監督和制約，實現對問題線索的有效管控。
一、問題線索處置的基本內涵
問題線索處置主要包括五個方面內容：
一是承辦部門收到案件監督管理部門移交的問題線索，應當根據所掌握的情況認真分析研判，提出處置意見。處置意見應當在收到問題線索之日起30日內提出，并制定處置方案，履行審批手續，不得拖延和積壓。
二是處置的方式。主要有談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結四種。暫存待查是指線索反映的問題雖具有一定的可查性，但由于時機、現有條件、涉案人一時難以找到等種種原因，暫不具備核查的條件而存放備查。予以了結是指線索反映的問題失實或沒有可能開展核查工作而采取的線索處置方式。包括雖有職務違法事實但情節輕微不需追究法律責任，已建議有關單位作出恰當處理的，以及被反映人已去世的等情況。
三是處置問題線索注意事項。在處置具體問題線索時，要提高政治站位，把握“樹木”與“森林”的關系，不能只分析具體的線索和案件，只見“樹木”、不見“森林”。應當既研究分析被反映公職人員個人情況，還要結合問題線索所涉及地區、部門、單位總體情況，在綜合分析的基礎上，對個體問題線索提出實事求是的處置意見。
四是監察機關應當根據工作需要，定期召開專題會議，聽取問題線索綜合情況匯報，進行分析研判，對重要檢舉事項和反映問題集中的領域深入研究，提出處置要求。
五是承辦部門應當定期匯總線索處置情況，及時向案件監督管理部門通報，并定期對本部門的問題線索處置情況進行自查。案件監督管理部門要定期匯總、核對、檢查、抽查問題線索及處置情況，向本機關相關負責人報告。各部門還應當做好線索處置歸檔工作，歸檔材料應當齊全完整，載明領導批示和處置過程。
二、問題線索處置的法理分析
（一）關于監察機關對問題線索處置的具體要求
監察法規定監察機關對監察對象的問題線索，應當按照有關規定提出處置意見，履行審批手續，進行分類辦理。
“問題線索”過去通常叫案件線索?！吨袊伯a黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》對這一稱謂的改變，體現了紀檢機關職能的轉變，是對黨章規定的回歸。線索管理是監督執紀工作的源頭，關乎反腐敗成效。黨的十八大以來，中央紀委首先對反映領導干部問題線索進行“大起底”，規范線索管理和處置。在總結實踐經驗基礎上，規則明確要求信訪部門歸口受理違反黨紀的信訪舉報，分類摘要后移送案件監督管理部門，實行集中管理、動態更新、定期匯總核對，各環節層層報批、簽字，對問題線索實施有效管控。對反映的問題線索，承辦部門應當按照談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結四類方式處置。
根據《中國共產黨黨內監督條例》第29條規定，黨的各級紀律檢查委員會應當認真處理信訪舉報，做好問題線索分類處置，早發現早報告，對社會反映突出、群眾評價較差的領導干部情況及時報告，對重要檢舉事項應當集體研究。定期分析研判信訪舉報情況，對信訪反映的典型性、普遍性問題提出有針對性的處置意見，督促信訪舉報比較集中的地方和部門查找分析原因并認真整改?！吨袊伯a黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》專章規定了“線索處置”，明確了問題線索來源的四個主要渠道：一是信訪舉報，主要指群眾來信、來訪、電話舉報、網絡舉報等。二是紀檢機關監督執紀過程中發現的問題線索，如被審查人和其他涉案人員檢舉揭發的問題線索。三是巡視組移交的違紀問題線索。四是其他單位移交的問題線索，主要包括審計部門審計要情反映，以及其他行政、司法機關移交的問題線索等。根據該規則第12條至第17條規定，紀檢機關信訪部門歸口受理同級黨委管理的黨組織和黨員干部違反黨紀的信訪舉報，統一接收下一級紀委和派駐紀檢組報送的相關信訪舉報，分類摘要后移送案件監督管理部門。執紀監督部門、執紀審查部門、干部監督部門發現的相關問題線索，屬本部門受理范圍的，應當送案件監督管理部門備案;不屬本部門受理范圍的，經審批后移送案件監督管理部門，由其按程序轉交相關監督執紀部門。案件監督管理部門統一受理巡視工作機構和審計機關、行政執法機關、司法機關等單位移交的相關問題線索。紀檢機關對反映同級黨委委員、紀委常委，以及所轄地區、部門主要負責人的問題線索和線索處置情況，應當向上級紀檢機關報告。案件監督管理部門對問題線索實行集中管理、動態更新、定期匯總核對，提出分辦意見，報紀檢機關主要負責人批準，按程序移送承辦部門。
如移送執紀監督部門采取談話函詢方式處置問題線索的，就要擬訂談話函詢方案和相關工作預案，按程序報批。對需要談話函詢的下一級黨委（黨組）主要負責人，應當報紀檢機關主要負責人批準，必要時向同級黨委主要負責人報告。談話應當由紀檢機關相關負責人或者承辦部門主要負責人進行，可以由被談話人所在黨委（黨組）或者紀委（紀檢組）主要負責人陪同；經批準也可以委托被談話人所在黨委（黨組）主要負責人進行。談話過程應當形成工作記錄，談話后可視情況由被談話人寫出書面說明。函詢應當以紀檢機關辦公廳（室）名義發函給被反映人，并抄送其所在黨委（黨組）主要負責人。被函詢人應當在收到函件后15個工作日內寫出說明材料，由其所在黨委（黨組）主要負責人簽署意見后發函回復。被函詢人為黨委（黨組）主要負責人的，或者被函詢人所作說明涉及黨委（黨組）主要負責人的，應當直接回復發函紀檢機關。談話函詢工作應當在談話結束或者收到函詢回復后30日內辦結，由承辦部門寫出情況報告和處置意見后報批。根據不同情形作出相應處理：（一）反映不實，或者沒有證據證明存在問題的，予以了結澄清；（二）問題輕微，不需要追究黨紀責任的，采取談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉談話等方式處理；（三）反映問題比較具體，但被反映人予以否認，或者說明存在明顯問題的，應當再次談話函詢或者進行初步核實。談話函詢材料應當存入個人廉政檔案。
（二）關于監察機關在線索處置后管理監督的及時跟進
監察法規定監察機關在線索處置后管理監督必須跟進，線索處置情況應當定期匯總、通報，定期檢查、抽查。承辦部門要指定專人負責管理問題線索，定期匯總、通報，定期檢查、抽查。對問題線索逐件編號登記、建立管理臺賬。線索管理處置各環節均須由經手人員簽名，全程登記備查。紀檢監察機關應當根據工作需要，定期召開專題會議，聽取問題線索綜合情況匯報，進行分析研判，對重要檢舉事項和反映問題集中的領域深入研究，提出處置要求。
承辦部門應當結合問題線索所涉及地區、部門、單位總體情況，綜合分析，按照談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結四類方式進行處置。線索處置不得拖延和積壓，處置意見應當在收到問題線索之日起30日內提出，并制定處置方案，履行審批手續。承辦部門應當定期匯總線索處置情況，及時向案件監督管理部門通報。案件監督管理部門定期匯總、核對問題線索及處置情況，向紀檢機關主要負責人報告。另外，各部門應當做好線索處置歸檔工作，歸檔材料應當齊全完整，載明領導批示和處置過程。
第四節 初步核實
監察法第三十八條規定：“需要采取初步核實方式處置問題線索的，監察機關應當依法履行審批程序，成立核查組。初步核實工作結束后，核查組應當撰寫初步核實情況報告，提出處理建議。承辦部門應當提出分類處理意見。初步核實情況報告和分類處理意見報監察機關主要負責人審批?！边@是關于監察機關進行初步核實的規定，主要目的是規范初步核實的程序，明確開展初步核實工作的具體要求，確保初步核實工作順利開展，使調查工作始終處于主動地位。
一、初步核實的基本內涵
初步核實主要包括四個方面內容：
一是初步核實的定位。初步核實是指監察機關對受理和發現的反映監察對象涉嫌違法犯罪的問題線索，進行初步了解、核實的活動。初步核實是監察機關調查工作的重要環節，初步核實過程中所查明的有無違法犯罪事實情況，以及所收集到的證據材料，是是否立案調查的重要依據，為案件調查工作奠定一定的基礎。
二是初步核實的程序。根據本條規定，監察機關采取初步核實方式處置問題線索，履行審批程序，一般應當報監察機關相關負責人審批。經批準后，承辦部門應當制定工作方案，成立核查組。初步核實方案一般包括初步核實的依據，核查組人員組成，需要核實的問題，初步核實的方法、步驟、時間、范圍和程序等，以及應當注意的事項。核查組的人數可根據所反映主要問題的范圍和性質來確定，最少不少于2人，對案情復雜、性質嚴重、工作量大的，可以適當增配人員。初步核實方案應當報承辦部門主要負責人和監察機關分管負責人審批。
三是初步核實的任務和方法。初步核實階段的主要任務是了解核實所反映的主要問題是否存在，以及是否需要給予所涉及的監察對象政務處分。在初步核實工作中，核查組要突出重點，抓住主要問題收集證據、查清事實，也要注意保密，盡量縮小影響。核查組經批準可采取必要措施收集證據，比如與相關人員談話了解情況，要求相關組織作出說明，調取個人有關事項報告，查閱復制文件、賬目、檔案等資料，查核資產情況和有關信息，進行鑒定勘驗等。如需要采取技術調查或者限制出境等措施的，監察機關應當嚴格履行審批手續，交有關機關執行。
四是初步核實結果處理。初步核實工作結束后，核查組應當撰寫初步核實情況報告，列明被核查人基本情況、反映的主要問題、辦理依據及初步核實結果、存在疑點、處理建議，由核查組全體人員簽名備查。承辦部門應當綜合分析初步核實情況，按照擬立案審查、予以了結、談話提醒、暫存待查，或者移送有關機關處理等方式提出分類處理建議。初步核實情況報告和分類處理建議報監察機關主要負責人審批，必要時向同級黨委（黨組）主要負責人報告。
監察機關調查的對象大都是公職人員，特別是一些重大案件，涉及一定層級的領導干部，社會影響大，如果稍有不慎出現偏差，不僅會給調查工作帶來困難，還會產生不良的政治和社會影響，因此初步核實工作必須嚴格保密，并按照法定程序開展。
二、初步核實法理分析
（一）需要采取初步核實方式處置問題線索的，監察機關應當依法履行審批程序，成立核查組
一直以來，初步核實是紀檢監察機關問題線索處置方式之一，是指紀檢機關按照規定對受理的黨員或黨組織違紀行為的線索，進行初步核查、證實的活動。初步核實的任務是，了解所反映的主要問題是否存在，為立案與否提供依據。對反映行政監察對象的案件線索進行初步審查，可參照對黨紀案件初步核實的條件執行?！吨袊伯a黨章程》、《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》、《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例實施細則》、《監察機關調查處理政紀案件辦法》、《中共中央紀委關于進一步加強和規范辦案工作的意見》（中紀發〔2008〕33號）、《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》等規定中進行了全面規定。根據《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第22條至第24條規定，采取初步核實方式處置問題線索，應當制定工作方案，成立核查組，履行審批程序。被核查人為下一級黨委（黨組）主要負責人的，紀檢機關應當報同級黨委主要負責人批準。核查組經批準可采取必要措施收集證據，與相關人員談話了解情況，要求相關組織作出說明，調取個人有關事項報告，查閱復制文件、賬目、檔案等資料，查核資產情況和有關信息，進行鑒定勘驗。需要采取技術調查或者限制出境等措施的，紀檢機關應當嚴格履行審批手續，交有關機關執行。
由此可見，《監察法》結合了上述有關規定，對初步核實程序進行規定。具體而言，有以下幾個方面：（1）初核應具備的條件。包括：掌握所反映的被調查對象的違法犯罪的案件線索；所掌握的案件線索屬于本級監察機關管轄；案件線索具有存在的可能性，并具有可調查性；案件線索可能構成違法犯罪，需要追究法律責任；已履行必要的受理審批手續。（2）依法履行審判手續。重程序是講政治的具體表現，沒有嚴格的程序作保障，工作就可能偏離方向。初步核實是發現違法犯罪行為的手段，直接關系著問題線索下一步的走向。對于監察機關而言，強化程序觀念，嚴格按程序辦事，既是約束，也是一種保護。按照《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》規定，采取初步核實方式處置問題線索“應當制定工作方案”“履行審批程序”。對此，監察機關案件承辦部門應當起草問題線索初核請示，報監察機關主要負責人批準。制定初核方案，列明核查組成員組成、核查的主要問題、主要工作思路和步驟、主要核查措施、相關紀律要求、需要注意的問題等。成立核查組，填寫《初步核實呈批表》報監察機關主要負責人批準，并送案件監督管理部門備案。事先報告、注重程序，旨在強化管理，減少隨意性，防止監察機關在初步核實中“避重就輕”“輕描淡寫”，也防止出現先斬后奏、搞倒逼、“反管理”等現象，更防止出現跑風漏氣、泄露秘密問題?？傊?，只有講程序、守紀律，才能確保初核的真實性、合法性。（3）核查組。核查組是指針對要采取初步核實方式處置的問題線索，由監察機關承辦部門成立的初步核查和核實工作的小組，主要任務是采取必要措施收集證據，了解問題線索是否存在，并如實撰寫初核情況報告，提出處理建議。
（二）初步核實工作結束后，核查組應當撰寫初核情況報告，提出處理建議
初步核實工作的開展。初步核實的任務在于了解問題線索是否存在。初核審批程序完成后，要完成初核的任務，就必須用證據說話，進行收集證據和核實工作程序。結合上述有關規定，核查組在收集證據時可以采用的各項措施，概括起來可分為“面對面”和“背對背”兩種方式：一是與被核查人本人談話了解情況，就是“面對面”直接收集言詞證據的方式；另外就是與其他相關人員談話、要求相關組織作出說明、調取個人有關事項報告、查閱復印文件賬目檔案等資料，查核資產情況和有關信息，進行鑒定勘驗，或者采取技術調查、限制出境等措施。這些屬于在被核查人未知情的情況下收集言詞、實物證據或者控制被調查人的方式?；蛘咝枰⒁獾氖?，這些初核措施需在“經批準”和“嚴格履行審批手續”的前提下進行，意在防止擅自擴大權限，避免初核措施“濫用”“亂用”，保障被核查人權利，降低因措施使用不當而帶來的負面影響和風險。另外，由于初核工作是對反映的主要問題開展核查，不同于立案后的全面審查，應當對核查的問題有所側重，圍繞主要問題收集關鍵證據。
初步核實工作結束后處理。核查組完成初步核實工作后，應當撰寫初核情況報告，列明被核查人基本情況、反映的主要問題、辦理依據及初核結果、存在疑點、處理建議，由核查組全體人員簽名后，報承辦部門研究提出分類處理意見。按照《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第二十四條的規定，初步核實的處理建議，應當根據證據證明的事實結論，用黨規黨紀和國法的尺子衡量，依照監督執紀“四種形態”，區別不同情況提出“擬立案審查”、“予以了結”、“談話提醒”、“暫存待查”、“移送有關單位處理”和“查清后擬給予黨紀政務處分”等下一步工作建議。
（三）承辦部門提出分類處理意見報主要負責人審批
接到初核情況報告后，承辦部門應當綜合分析初核情況，提出處置建議。對于談話提醒、暫存待查、移送有關單位處理的，交承辦部門辦理；對于予以了結的，經批準移送案件監督管理部門進行程序性審核并形成審查報告；對于擬立案審查、查清給予黨紀政務處分的，按照立案審查程序辦理。
初核情況報告和分類處理意見報監察機關主要負責人審批。對于初核程序中的審批，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》改變了《案件檢查工作條例實施細則》中初核情況報告“由室主任(室主任不在時由副主任)簽名后呈報分管紀檢室領導審批”的規定，明確報“紀檢機關主要負責人審批”，并增加了“必要時向同級黨委（黨組）主要負責人報告”?！侗O察法》予以借鑒，規定初核情況報告和分類處理意見由監察機關主要負責人審判，旨在形成環環相扣、相互制約的制度設計，是“信任不能代替監督”理念在初核環節的體現，避免在操作上摻雜一些個人的意見或者人為干預影響等，防止以案謀私、權力濫用。
第五節 監察立案
監察法第三十九條規定：“經過初步核實，對監察對象涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任的，監察機關應當按照規定的權限和程序辦理立案手續。監察機關主要負責人依法批準立案后，應當主持召開專題會議，研究確定調查方案，決定需要采取的調查措施。立案調查決定應當向被調查人宣布，并通報相關組織。涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的，應當通知被調查人家屬，并向社會公開發布?！边@是關于監察機關立案的條件和程序，以及立案后處理的規定。
一、監察立案的基本內涵
立案是監察機關調查職務違法、職務犯罪的重要環節，必須嚴格依法進行。規定本條的主要目的是規范監察機關的立案工作，保證其準確、及時地立案，保障被調查人及其家屬的知情權。監察立案的分為三款。
第一款規定了立案的條件和程序。凡需要立案的，應當已經掌握部分職務違法或者職務犯罪的事實和證據，具備進行調查的條件。立案應當符合三個條件：一是存在職務違法或者職務犯罪的事實。監察機關立案所需的職務違法或者職務犯罪的事實，僅指初步確認的部分職務違法或者職務犯罪的事實，而不是全部職務違法或者職務犯罪的事實，全部事實要到調査階段結束之后才能得以查清，而且還要經過審理之后才能認定。二是需要追究法律責任。有職務違法或者職務犯罪的事實，只是立案的必備條件之一，但并不是所有職務違法或者職務犯罪的事實都需要立案查處，能否立案還要看是否需要追究法律責任，如情節顯著輕微不需要追究法律責任的，就不需要立案。是否需要追究法律責任，要根據有關法律法規的規定來確認。三是按照規定的權限和程序辦理立案手續。這里講的“規定的權限和程序”，主要是指《監督執紀工作規則（試行）》第二十六條的規定，即對符合立案條件的，由承辦部門起草立案審查呈批報告，經紀檢監察機關主要負責人審批后，報報同級黨委（黨組）主要負責人批準，予以立案審查。有關負責人應當嚴格審核把關，認為符合立案條件的，批準立案；認為不符合立案條件的，不批準立案，由監察機關作出其他處理；認為需要對某些問題作進一步了解的，退回立案報告，由承辦部門作進一步了解。
第二款規定了立案后調查方案的確定。監察機關主要負責人應當主持召開專題會議，根據被調查人情況、案件性質和復雜程度等，集體研究確定調查方案。一般來說，調查方案的內容應包括：應當查明的問題和線索，調查步驟、方法，調查過程中需要采取哪些措施，預計完成任務的時間，以及應當注意事項等。調查方案一經確定，案件件調查人員應當嚴格遵照執行，不得擅自更改方案內容，遇有重大突發情況需要更改調查方案的，應當報批準該方案案的監察機關主要負責人批準。
第三款規定了立案后通知有關單位和人員。立案調查決定應當向被調查人宣布，并通報被調查人所在單位等相關組織，這既是保障他們的知情權，也是要求他們積極配合調查。被調查人涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的，還應當通知其家屬，并向社會公開發布。這主要是因為，涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的被調查人很可能已經被采取留置措施，需要讓其家屬知情，同時，向社會公開發布，既是監察機關接受社會監督的一種方式，也是加強反腐敗斗爭宣傳、形成持續震懾的一種手段。
需要注意的是，立案應當同時具備以上三個條件。其中，前兩個條件是立案時必須同時具備的實體性條件，第三個條件是立案的程序性條件。在辦理案件時，要特別注意遵守程序規定，沒有經過批準，禁止私自立案調查。
二、監察立案的法理分析
（一）對涉嫌職務違法犯罪需要追究法律責任的，監察機關應當按照規定的權限和程序辦理立案手續
在刑事司法中，立案是我國刑事訴訟法規定的第一個也是獨立的訴訟程序和訴訟階段，立案意味著刑事責任追究程序的正式啟動。因此，立案程序意義重大。對于監察機關查辦案件而言，立案程序意味著案件正式進入調查程序。在黨紀規范中，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》等對立案程序進行了詳細規定，本條規定進行了相關借鑒。根據本條規定，（1）立案的條件。經過初步核實后，認為涉嫌職務違法犯罪，監察機關應當已經掌握部分違法犯罪事實和證據，具備進行審查的條件，需要追究法律責任。（2）立案的方式。按照監察法和其他法律規定的具體辦案權限和程序辦理立案手續。
（二）依法批準立案后，應當召開專題會議，研究確定調查方案，決定需要采取的調查措施
由于案件進入立案程序后將進入實質性的調查階段，對案件辦理和被調查人的權利影響較大，因此必須確立十分嚴肅、嚴謹的程序機制。對此，監察法借鑒了《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第26條相關規定，主要包括以下幾個方面內容：（1）立案由監察機關主要負責人依法批準。具體而言，由承辦部門起草立案審查呈批報告，經監察機關主要負責人審批。（2）主持召開專題會議，研究確定調查方案，決定需要采取的調查措施。由此可見，批準立案后，進入確定調查方案和調查措施程序，即具體研究布置案件下一步調查所要采取的方式方法和手段措施。確定方式規定為專題會議，且由監察機關主要負責人主持。根據《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第二十七條相關規定，紀檢機關主要負責人批準審查方案包括批準成立審查組，確定審查談話方案、外查方案，審批重要信息查詢、涉案款物處置等事項。執紀審查部門主要負責人研究提出審查談話方案、外查方案和處置意見，審批一般信息查詢，對調查取證審核把關。
（三）立案調查決定應當向被調查人宣布，并通報相關組織
由于立案條件和程序的嚴格設置，對被調查人而言，立案調查決定的正式作出，將意味著其正式進入被調查環節，其人身、自由、財產權益往往將面臨各種調查措施的限制乃至剝奪。與此同時，也會對被調查人單位等相關組織產生現實影響，后續往往會由調查取證等措施的根據。因此，基于對被調查人知情權等權利的保障，并為后續調查工作進行相關準備，體現監察機關辦案的正式性和嚴肅性，應當將立案調查決定向被調查人本人宣布，并通報相關組織。
（四）涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的，應當通知被調查人家屬，并向社會公開發布
在案件進入決定立案調查后，不僅對被調查人和相關組織有現實影響，而且如果被調查人涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，后續可能會采取限制剝奪人身自由的留置措施及其他調查取證措施，這也將對
被調查人的家屬產生現實影響，因此對涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的，應當通知被調查人家屬，滿足家屬的知情權需要。另外，對于涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的案件，立案決定作出后向社會公開發布，既是滿足社會公眾知情權的需要，同時也是監察機關辦案公開、接受社會監督的要求，更有助于起到震懾違法犯罪活動，嚴厲懲處職務腐敗行為的效果。
綜上來看，本條在立案條件、立案程序、立案批準、立案后確定調查方案以及立案宣布、公布方面進行了全面規定。在監察實踐中，監察機關必須牢牢把好案件查辦“入口關”，切實發揮立案環節對于查辦職務違法犯罪的“啟動”作用，并嚴格按照本條規定開展立案調查布置工作，依法保障被調查人及其家屬和有關單位的知情權，為將來的案件查辦和處置工作奠定堅實的基礎。
第六節 調查取證要求
監察法第四十條規定：“監察機關對職務違法和職務犯罪案件，應當進行調查，收集被調查人有無違法犯罪以及情節輕重的證據，查明違法犯罪事實，形成相互印證、完整穩定的證據鏈。嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人和涉案人員?！边@是關于監察機關調查取證工作要求的規定。
一、調查取證要求的基本內涵
本條分為兩款。第一款規定了依法全面收集證據。依法全面收集證據主要是指，監察機關調查人員必須嚴格依照規定程序，收集能夠證實被調查人有無違法犯罪以及情節輕重的各種證據。這要求我們收集證據必須要客觀、全面，不能只收集一方面的證據。監察機關調查人員在收集完證據之后，要對收集到的證據進行分析研究，鑒別真偽，找出證據與案件事實之間的客觀內在聯系，形成相互印證、完整穩定的證據鏈。
第二款規定了嚴禁以非法方式收集證據。嚴禁以非法方式收集證據主要是指，嚴禁刑訊逼供，嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式來獲取證據。特別是以刑訊逼供、威脅、引誘、欺騙方式取得的被調查人和涉案人員的口供，是其在迫于壓力或被欺騙情況下提供的，虛假的可能性性非常之大，僅憑此就作為定案根據，極易造成錯案。其中，刑訊逼供包括以暴力毆打、長時間不讓睡眠等方式對被調查人和涉案人員逼取口供。通過思想政治工作讓被調查人和涉案人員主動交代，爭取從寬處理；對被調查人和涉案人員宣講黨和國家的政策，宣傳法律關于如實供述自己罪行可以從輕處罰的規定，不屬于強迫犯罪嫌疑人證實自己有罪。
二、調查取證要求的法理分析
監察機關調查取得的證據，要經得起公訴機關和審判機關的審查，經得得起歷史和人民的檢驗，只有這樣，監察機關辦理的案件才能真正成為鐵案。如果證據不扎實、不合法，輕則檢察機關會退回補充調查，影響懲治腐敗的效率；重則會被司法機關作為非法證據予以排除，影響案件的定罪量刑；對于侵害當事人權益、造成嚴重問題的，還要予以國家賠償。所以，各級紀委監委一定要有強烈的法律意識，從一立案就要嚴格依法、嚴格按標準收集證據，不能等到臨近移送司法、甚至進入司法程序后，再去解決證據合性的問題，這是以法治思維和法治方式懲治腐敗最直接、最基本的要求。規定本條的主要目的是從正反兩方面規范監察機關的調查取證工作，保證監察機關依法、全面收集證據、查清犯罪事實。
（一）監察機關查辦職務違法犯罪案件調查取證的具體要求
監察法規定，監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。以非法方法收集的證據應當依法予以排除,不得作為案件處置的依據。該條規定，首先對監察機關獲取的證據在刑事訴訟中的證據能力進行了肯定，解決了監察機關調查取證在刑事訴訟中的證據資格問題，與2012年《刑事訴訟法》修訂所明確的行政執法辦案證據在刑事訴訟中的使用規定向契合，破解了長期以來紀檢監察執法取證在刑事訴訟中證據資格受到質疑，以及在刑事訴訟中面臨“轉換”的現實困境。另外，該條規定明確指出了監察機關在收集、固定、審查、運用證據時的證據要求和標準，應當與刑事審判相一致，特別是借鑒了《刑事訴訟法》關于非法證據排除的規定。這不僅為監察機關調查取證設定了高標準、嚴要求，為監察機關調查取證設定了明確的標準依據，強化了“證據裁判”原則在監察機關的適用地位，體現出監察機關對接“以審判為中心的訴訟制度改革”方向，并有助于提高監察機關查辦腐敗案件質量，切實保障被調查人的合法權益，提高監察機關查辦案件的權威，對于確保國家監察體制改革的正當性和黨和國家推進全面從嚴治黨、全面依法治國都有著極為重大的現實意義。本條規定在監察法第33條規定的基礎上，借鑒了《刑事訴訟法》第50條的規定，進一步就監察機關調查取證活動的要求進行規定。
對于職務違法和職務犯罪案件，監察機關都應當進行調查。這是監察機關發揮職能、行使職權的基本要求。調查取證必須客觀全面，既要收集被調查人有違法犯罪行為以及情節重的證據，也要收集被調查人沒有違法犯罪行為或違法犯罪情節輕的證據，即不能只收集不利于被調查人的證據，而不收集有利于被調查人的證據。最后，監察機關調查取證，應當查明違法犯罪事實，形成相互印證、完整穩定的證據鏈。這是對監察機關查明違法犯罪事實應當達到的證據要求的規定。
在我國刑事司法實踐中，證據互相印證是偵控機關審查起訴、法官據以斷案的司法傳統。證據相互印證規則主要在三個領域發揮作用：一是用來確定自相矛盾的言詞證據的證明力，二是用來審查案件是否達到法定證明標準，三是用來判斷被告人供述是否得到補強。作為一項旨在對證明力加以限制的證據規則，證據相互印證規則強調無論是證據事實還是案件事實，都要根據兩個以上具有獨立信息源的證據加以認定，注重證據信息的相互驗證，避免僅憑孤證定案，這有利于防止偽證、避免冤假錯案的發生。印證最基本的涵義，是指兩個以上具有獨立信息來源的證據，對各自的真實性和可靠性作出的驗證。由于在所包含的事實信息方面出現了重合或者交叉，印證通常發生在兩個以上證據之間，使這些事實信息的真實性得到證明。因此，一方面，證據之間相互印證的規則主要用于驗證單個證據的真實性。與此同時，證據之間相互印證還可以成為證明被告人犯罪事實的重要標準。這主要體現在，通過對直接證據的印證，其他證據足以與直接證據一起發揮直接證明案件主要事實的作用。而在只有間接證據的案件中，通過各項間接證據相互間的印證，全案證據能夠建立起緊密聯系而非孤立存在的狀態，使證據信息鏈條之間產生相互驗證關系，最終形成了完整的證據鏈條并證明案件事實?？梢哉f，在某種意義上，全案證據相互印證成為了“事實清楚、證據確實充分”要求中的最低限度標準。對于“完整穩定”，其中“完整”指向的是證據數量和涵蓋面的要求，即用于查明違法犯罪事實的證據需要具備全面性，對于證明違法犯罪構成要件的證據不可缺失、遺漏或者片面；“穩定”指向的是證據狀態的一致性和平穩性，即用于證明違法犯罪事實的證據，在證明指向和效果上應當保持一致。我國司法實踐中所遵循的形成“證據相互印證 ”或者“完整穩定的證據鏈”，在此前的相關司法解釋中被確立為一項證據規則。如2010年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部于頒行《關于辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規定》第5條，即對“事實清楚、證據確實充分”的證明標準作出了明確的解釋，對于只依據間接證據定案的證明標準也給出了說明?！白C據之間相互印證 ”、“證據之間合理排除矛盾 ”、“形成完整的證明體系”等印證規則已經成為我國成文法律的有機組成部分。
形成相互印證、完整穩定的證據鏈，意味著監察機關調查取證后，能夠形成確定性結論，進而能夠鎖定違法犯罪行為的證明效果，即全案證據之間必須形成一個不相矛盾、能夠相互印證且能夠證明違法犯罪案件事實的證據鏈條。這樣的規定，對監察機關調查取證提出了高標準、嚴要求，同時也有助于監察機關提高辦案質量，保證案件在隨后的其他處置特別是進入到刑事訴訟審查起訴、審判環節能夠得到預期效果，使監察機關查辦案件能夠經得起法律和歷史的檢驗，實現“讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義”的目標。
（二）嚴禁以非法方式收集證據，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人
監察法規定嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人。這是對非法取證、刑訊逼供、變相體罰等的禁止性規定。被調查人在西方文明演進和法律發展歷程中，中世紀制度化、常規化的刑訊，導致犯罪嫌疑人、被告人淪為訴訟的客體，并使訴訟程序野蠻而缺失正當性，因而在進入近現代之后被拋棄。在我國，基于打擊犯罪、維護社會穩定的價值導向，以及重實體、輕程序的價值理念，在過去的司法實踐中，刑訊逼供、暴力取證現象時有發生。近些年來所發現、平反的冤假錯案中，幾乎都可以找到刑訊逼供、違法取證的問題。對此，自2010年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯合發布《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》，到2012年《刑事訴訟法》修訂，再到黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求，嚴格實行非法證據排除規則，健全落實非法證據排除等法律原則的法律制度，加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預防。2017年4月,中央全面深化改革領導小組第34次會議審議通過《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》。2017年6月27日,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯合發布《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》，我國已建立起一套比較完善的非法證據排除規則?！缎淌略V訟法》第50條明確規定“嚴禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法方法收集證據”，而且2012年刑事訴訟法修訂，特別新增“不得強迫任何人證實自己有罪”，確立了不強迫自證其罪規則。綜合來看，無論刑事訴訟規則本身，還是規則的演變歷程，都體現出我國對刑訊逼供、野蠻執法的直接否定，都宣示著對不擇手段、不計代價發現真相模式的反對，都明示著對注重人權保障、防范冤假錯案的目標指引，都彰顯著建立文明理性的正當法律程序的價值追求。
對于監察機關執法辦案而言，同樣需要秉持懲罰職務違法犯罪與被調查人權利并重、實體正義與程序正義并重的基本價值理念，并自覺承擔起“維護憲法和法律的尊嚴”的歷史使命和責任擔當，絕不能出現違法取證、不文明辦案。對此，《監察法》第33條規定“以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據”，直接借鑒了刑事訴訟法關于非法證據排除的規則，便是明證。而本條規定“嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人”，則以明示規范對監察機關調查取證進行了規定。威脅，是指威逼脅迫使他人陷入恐懼的行為；引誘是指以某種條件誘惑他人限入錯誤的行為；欺騙，是指以虛構或虛假事項使他人限于錯誤的行為。這些行為不僅不文明，侵害了被調查人員或其他人員的利益，而且往往使被調查人限于錯誤，導致收集的證據缺乏真實可靠性，最終影響案件查辦質量，因此是非法證據排除規則的重要內容。所謂侮辱，是指以言行侮弄羞辱別人，使對方人格或名譽受到損害。使用暴力或者以其他方法，公然貶損他人人格，破壞他人名譽，情節嚴重的行為，還可以構成侮辱罪。所謂虐待，是指出于取樂、迫害、發泄等目的，使用極其殘忍的手段，對人造成身體上傷害或心理上恐懼的行為。體罰，是指是指通過對人身體的責罰，特別是造成疼痛，來進行懲罰或教育的行為。這些都是對被調查人的不文明、不人道的行為，也是我國早在1986年簽署并于1988年生效的聯合國《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》所禁止的行為。毫無疑問，上述行為具有共同的非理性和低俗特點，因而也隨著時代的進步而被全世界范圍正常的法治國家所拋棄。在現代文明的社會關系和交往各個環節，包括在追究犯罪活動中，都排斥這些野蠻的行為。而且，對于查明案件、調查違法犯罪而言，無論是威脅、引誘、欺騙還是侮辱、打罵、虐待、體罰或變相體罰這些包涵對人身、健康、自由的軟暴力或硬傷害，其對查明真相、認定事實不僅無益，還往往因造成被調查者意志不自主而“屈打成招”進而帶來真相發現錯誤的后果。
第七節 調查措施執行程序
監察法第四十一條規定：“調查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等調查措施，均應當依照規定出示證件，出具書面通知，由二人以上進行，形成筆錄、報告等書面材料，并由相關人員簽名、蓋章。調查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應當對全過程進行錄音錄像，留存備查?！边@是關于監察機關采取調查措施的程序性規定。
一、調查措施執行程序基本內涵
采取調查措施的程序要求主要有四個要件：
一是依照規定出示證件。出示證件的目的是證明調查人員的真實身份，以便相關單位和人員積極有效的配合。如詢問證人時應當出示工作證件，即出示能夠證實調查人員身份的有效工作證。
二是出具書面通知。監察機關決定采取調査措施時，應當制作書面通知，交由調查人員向相關單位或個人在現場出示，以證明調查人員的行為經過監察機關合法授權。如進行搜查必須向被搜查單位或個人出示搜查證明文件，否則相關單位或個人有權不予配合。
三是由二人上進行。規定采取調查措施，應當由兩名以上調查人員進行，主要考慮是：（1）實際工作的需要，有利于客觀、真實獲取和固定證據。（2）有利于互相配合、互相監督，防止個人徇私舞弊或發生刑訊逼供、誘供等非法調查行為。（3）有利于防止一些被調查人誣告調查人員有人身侮辱、刑訊逼供等行為。
四是形成筆錄、報告等書面材料，并由相關人員簽名、蓋章。筆錄、報告等書面材料是證據的重要載體，有利于保證證據的客觀和真實。要求由相關人員簽名、蓋章，是對筆錄、報告等書面材料的核對與認可，以防止歪曲被調査人、證人的真實意圖，或者出現強加于人的主觀臆斷甚至捏造事實等情況。
重要取證工作應當全程錄音錄像。調查人員進行訊問以及搜查、査封、扣押等重要取證工作，應當全程錄音錄像，目的是留存備查，這既是對重要取證工作的規范，也是對調查人員的保護。錄音錄像應當符合全程的要求，如果不能保證全程錄音錄像，錄制設備的開啟和關閉時間完全由調查人員自由掌握，錄音錄錄像就不能發揮證明取證證工作合法性的作用。
需要注意的是，監察機關對調查過程的錄音錄像不隨案移送檢察機關。檢察機關認為需要調取與犯罪有關并且需要對證據合法性進行審查的錄音錄像可以同監察機關溝通協商后予以調取。所有因案件需
要接觸錄音錄像的人員，應當對錄音錄像的內容嚴格保密。
二、調查措施執行程序法理分析
習近平總書記強調，在賦予監察委員會必要權限的同時，也要加強監督制約、防止權力濫用。要規范監察委員會的工作審批和內控程序，通過全程記錄、錄音錄像等嚴格的程序設計和細致的監督舉措，把規矩嚴起來。規定本條的主要目的是對監察機關采取調查措施的程序提出明確要求，規范取證工作，防止權力濫用，保護被調查人合法權益。
（一）調查措施程序要求的必要性和重要性
調查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗、檢查等調查措施，均應當依照規定出示證件，出具書面通知，由二人以上進行，形成筆錄、報告等書面材料，并由相關人員簽名、蓋章。這些程序性規定要求，對查明違法犯罪事實，形成客觀有效、相互印證、完整穩定的證據鏈具有重要的現實意義和深厚的法治意義。
《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第三十二條規定：嚴格依規收集、鑒別證據，做到全面、客觀，形成相互印證、完整穩定的證據鏈。調查取證應當收集原物原件，逐件清點編號，現場登記，由在場人員簽字蓋章；調查談話應當現場制作談話筆錄并由被談話人閱看后簽字。已調取證據必須及時交審查組統一保管。
最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯合發布的《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》第七條規定：收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴重影響司法公正的，應當予以補正或者作出合理解釋；不能補正或者作出合理解釋的，對有關證據應當予以排除。
證件是身份的證明。出示證件是為了證實身份的合法性，以避免出現冒充調查人員侵犯相關人員權利的情況和以不了解或質疑調查人員的身份為由而拒絕履行義務，抗拒調查人員的調查行為，從而引起雙方的對方沖突，甚至造成嚴重后果。
書面通知是通過文字或書面材料成立意思表示的法律行為形式，具有意思表示準確、有據可查、便于預防糾紛的優點。根據現代各國的法律,書面形式是法律行為成立的基本形式; 其中重要的法律行為依法必須以書面形式進行。出具書面通知是為了證實行為的合法性，告知相關人員需履行的法律義務，同時也是為了充分保障相關人員的知情權和保護其合法權益。而二人以上目的是調查人員的相互配合、相互監督。書證則是指以文字、符號、圖案等所記載的內容表達的與案件事實有關的人的思維或者行為的書面材料。書證是重要法定證據形式，也是調查結果的真實反映。簽名、蓋章是相關人員對調查材料內容的確認，也是調查材料發生法律效力、能夠作為證據的前提。
（二）訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應當對全過程進行錄音錄像，留存備查
錄音錄像是視聽資料最常見的形式。視聽資料是采用現代化技術手段，將可以重現案件原始聲響、形象的錄音錄像資料和儲存于電子計算機的有關資料及其他科技設備提供的信息，用來作為證明案件真實情況的資料。
科學技術的進步必然引起訴訟手段的革新。視聽資料作為一種獨立的證據種類進入司法實踐，是現代科學技術發展的產物和必然結果。一方面，視聽資料儲存容量大、易于保存和使用能夠通過音響效果不中斷的播放來再現案件事實真相，具有高度的連續性；錄音、錄象磁帶和電子計算機儲存的數據，具有體積小、重量輕、便于保存、易于使用之優點，利用相應的設備可以重復使用且內容不發生變化，同時不易受主、客觀因素的影響。另一方面，視聽資料具有高度的準確性和直觀性。視聽資料屬于實物證據，一般來說，這種證據具有客觀性，在形成過程中一般不受錄制人主觀因素的影響而造成對案件事實的歪曲。只要錄制對象正確、錄制方法得當、錄制設備正常，視聽資料就能十分準確地記錄案件事實。借助相應的技術設備，視聽資料就能夠直接再現一定的案件事實或法律行為。通過對有關案件事實的聲音、圖象等的視聽感知，案件事實的發生過程能再一次直觀、生動、形象地展現在人們的眼前，誰是誰非一清二楚。
在我國，三大訴訟法中均有視聽資料作為證據的規定。同時，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯合發布的《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》第十條規定：偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應當對訊問過程進行錄音錄像。偵查人員應當告知犯罪嫌疑人對訊問過程錄音錄像，并在訊問筆錄中寫明。第十一條規定：對訊問過程錄音錄像，應當不間斷進行，保持完整性，不得選擇性地錄制，不得剪接、刪改。鑒于監察對象的特殊性，此款規定，重要的取證工作應當對全過程進行錄音錄像。
第八節 嚴格執行調查方案
監察法第四十二條規定：“調查人員應當嚴格執行調查方案,不得隨意擴大調查范圍、變更調查對象和事項。對調查過程中的重要事項，應當集體研究后按程序請示報告?！边@是關于執行調查方案的規定。規定本條的主要目的是督促調查人員講政治、顧大局，嚴格執行調查方案，強化程序意識，按程序工作，嚴格請示報告制度和集體研究，杜絕個人專斷，以案謀私。
一、嚴格執行調查方案的基本內涵
本條分為兩款。第第一款規定了調查人員應當嚴格執行調查方案。案件調查是嚴肅的政治任務，必須加強統一領導。調查方案是由監察機關主要負責人主持召開專題會議研究確定的，是對調查工作的總設計、總安排，是進行調查工作的具體計劃和部署。調查人員在開展調查過程中，應當嚴格根據調查方案確定的調查范圍、調查對象和事項于開展工作，不得隨意擴大。
第二款規定了調查過程中的請示報告制度。對調查過程中的重要事項，調查人員應當集體研究后按程序請示報告。反腐敗工作高度敏感，無論對什么級別的公職人員進行調查，都必須加強請示報告。在案件調查工作中，不僅要報告結果，也要報告過程。案件調查重要進展情況，調查人員要及時向監察機關領導人員口頭報告，之后再正式行文請示，不能先斬后奏，更不能造成既成事實，搞倒逼、“反管理”。這既是對上負責，也是工作程序，更是一項基礎性工作。
需要注意的是，職務違法犯罪行為的復雜性，決定了調查方案不可能面面俱到，對調查方案沒有預見、或者調查過程中突發的情況，調查人員按程序請示后，可以根據實際工作需要，對調查方案進行適當的調整，以便查清案件事實；如果情況十分緊急，不及時處理可能會造成嚴重不利后果，實在來不及按程序請示的，調查人員經集體研究后也可以臨機作出處置，但事后應當立即按程序向監察機關領導人員請示報告。
二、嚴格執行調查方案的法理分析
（一）調查人員應當嚴格執行調查方案,不得隨意擴大調查范圍、變更調查對象和事項
監察機關開展調查工作既要體現從嚴監督，也要體現懲戒與教育相結合，寬嚴相濟，目的并非單純的一網打盡，要具體情況具體分析。調查工作的開展必然要根據實際情況，有明確的針對性和指向性。調查方案是民主決策、科學設計的結果，是開展調查工作的直接依據。調查工作必須嚴格按照調查方案確定的目標、內容、范圍、對象、方法、隊伍的組織、經費的籌劃、任務和時間的安排開展，不得隨意擴大調查范圍、變更調查對象和事項。這也體現了對被調查人合法權益的保護。
“嚴格執行調查方案,不得隨意擴大調查范圍、變更調查對象和事項”，是程序正義法治原則在監察執法辦案中的重要體現。程序正義從某種意義上說，就是必須克服執法者的恣意。任何人都不是神仙圣人，都有認識和道德水平的局限性，只要失去有效制約，就有可能濫用權力。為了減少乃至杜絕權力的負效應，防止權力的濫用，就必須制約權力，監督權力。程序正義對恣意有著天生的預防和監督能力。它是防控權力的重要機制，是保障公民權利的重要途徑，是保證權力行使的合理性的有效措施，是維護國家與社會穩定的有效條件。這一突出功能理應在監察執法實踐中得到更加充分的發揮。
（二）對調查過程中的重要事項，應當集體研究后按程序請示報告
重要事項請示報告是調查活動中的一項重要原則?！吨袊伯a黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第九條規定：嚴格執行請示報告制度，對作出立案審查決定、給予黨紀處分等重要事項，紀檢機關應當向同級黨委（黨組）請示匯報并向上級紀委報告，形成明確意見后再正式行文請示。遇有重要事項應當及時報告，既要報告結果也要報告過程。堅持民主集中制，線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、案件審理、處置執行中的重要問題，應當經集體研究后，報紀檢機關主要負責人、相關負責人審批。
請示報告制度是黨的重要規矩與紀律。中國共產黨自建黨伊始就非常強調黨內重要情況的請示與報告。請示報告制度是黨內組織正常運行的重要制度保證，是歷史經驗的總結，有力推進了黨的作風和紀律建設。十八大后中央多次強調各級領導班子和領導干部都要嚴格執行請示報告制度。習近平總書記指出：“請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面?！?/span>
調查方案具有相對確定性，其執行是一個變化的、復雜的過程，對于調查過程中出現的各種情況，特別是查明重大事項可能導致調查中止、終止、終結或改變調查方向等有關內容時，應當集體研究，仔細甄別，按程序請示報告。這是加強黨對監察工作領導的必然要求。
第九節 留置措施程序規定
監察法第四十三條規定：“監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定。設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準。省級監察機關采取留置措施，應當報國家監察委員會備案。留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。省級以下監察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監察機關批準。監察機關發現采取留置措施不當的，應當及時解除。監察機關采取留置措施,可以根據工作需要提請公安機關配合。公安機關應當依法予以協助?！边@是關于留置措施的審批權限、期限、執行和解除的規定。
一、留置措施程序規范基本內涵
留置措施審批、執行和解除規定主要包括三個要件：
留置的審批權限。各級監察機關采取留置措施，都應當經本機關領導人員集體研究決定，不能以個人意志代替集體決策、以少數人意見代替多數人意見。就批準權限而言，市級、縣級監察機關決定采取留置措施，還應當報上一監察機關批準；省級監察機關采取留置措施，還應當報國家監察委員會備案。
留置的期限和解除。一般情情況下留置期限不得超過三個月。這里的三個月是固定期限，不因案件情況的變化而變化；不能因發現“新罪”（監察機關之前未掌握的被調查人的職務違法犯罪）重新計算留置期限。特殊情況下，可以延長一次，延長的時間也不得超過三個月，因此留置期限最長不得超過六個月。省級以下（含省級）監察機關延長留置期限的，除了經本機關領導人員集體研究決定外，還應當報上一級監察機關批準。
公安機關協助執行留置措施。監察機關不配備類似檢察院、法院“法警”那樣的強制執行隊伍，因此，在采取留置等措施過程中，需要公安機關的協助配合。一般來說，公安機關協助監察機關執行留置主要有兩種情況：一是監察機關對被調查人采取留置措施，將其帶至留置場所，可能需要公安機關配合執行，以防止相關單位或個人的阻撓。二是將被調查人留置在特定場所后，也可能需要公安機關派人進行看護，以保證被留置人員的安全，保障留置期間訊問等相關調查工作的順利進行。
需要注意的是，關于留置期限問題，有的同志反映時間不夠，希望延長。對此，我們不能簡單地從辦案需要考慮，而要從政治上認識。時間過長，會增加社會對留置措施的疑慮和擔心，安全風險責任也加大。解決這個問題，還是要把留置前的工作做得更扎實，提高效率，突出重點。
二、留置措施程序規范法理分析
貫徹落實黨的十九大精神，用留置取代“兩規措施，并規定嚴格的程序，有利于解決長期困擾我們的法治難題，彰顯全面依法治國的決心和自信。規定本條的主要目的是強化監察機關使用留置措施的程序制約，通過審批權限上提一級，嚴格限制留置期限，要求采取該措施不當時應當及時解除等，防止監察機關濫用留置措施。
（一）監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定
本款是監察機關采取留置措施決定權的規定。留置措施的決定權是留置措施程序控制的核心環節。根據本條規定，有以下幾個方面的內容：（1）監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定。這是關于監察機關采取留置措施的最基本的決定程序，即應當由監察機關領導人員集體研究決定。對于檢察機關審查批準逮捕，根據刑事訴訟法第87條規定，模式為由檢察長決定和重大案件提交檢察委員會討論決定，而對于監察機關，采取的是“監察機關領導人員集體研究決定”模式的設置，提高了留置措施適用的門檻，有助于發揮集體領導的民主決策優勢，最大限度的消除留置措施的隨意啟動和適用，防范留置措施濫用進而侵犯公民人身自由風險的發生，體現出以留置措施代替“雙規”并嚴肅慎重使用的改革初衷，對于提高留置措施的規范化和法治化，樹立國家監察機關運用法治思維和法治方式反對腐敗良好形象，具有重要的保障意義。
（二）設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準;省級監察機關采取留置措施，應當報中華人民共和國監察委員會備案
本款是對監察機關留置措施決定權的分層級表述。一是對于設區的市級以下監察機關，采取留置措施須報經上一級監察機關批準；二是省級監察機關采取留置措施，須報經中華人民共和國監察委員會備案。這樣規定類似于傳統上檢察機關辦理自偵案件審查決定逮捕的模式，即《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第327條規定，省級以下(不含省級)人民檢察院直接受理立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應當報請上一級人民檢察院審查決定。對監察機關采取留置措施留置限定報請上級監察機關批準或者備案，可以有效的利用上級監察機關較高的監察業務能力，避免下級監察機關錯誤適用留置措施，同時能夠避免同體監督弊端，提高留置措施適用的公信力和權威性。這既體現出嚴格慎重適用留置措施，防止留置權濫用侵害權利的立法目的，同時也是對“中華人民共和國監察委員會領導地方各級監察委員會的工作,上級監察委員會領導下級監察委員會的工作”監察領導體制的契合，有助于監察機關建立完備的領導監督制約工作體系。
（三）留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月
本款是對監察機關適用留置措施時限的規定。關于留置措施的時限，首先，由于這一措施屬于預防性措施的范疇，不具有懲罰性，因此在期限設定模式上應當采取最長期限限制下的根據調查需要調整模式，即立法中僅規定留置可以持續的最長期限，具體被留置對象需要留置的時間，由監察機關根據調查需要和被留置對象情況的變更適時調整。其次，對于腐敗行為的調查需要強有力的調查措施為保障，針對腐敗行為調查取證難度大，被調查對象反調查能力強的現實情況，對于留置措施的期限設置應當以滿足調查需要為限。不能過長，否則可能對公民基本權利限制過重，但也不能過短，否則無法發揮留置措施的制度預設功能。
根據本條規定：（1）留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，留置措施可以延長一次，且延長時間不得超過三個月。省級以下監察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監察機關批準。對于留置的時限，應當結合監察機關辦案實踐情況和既有相關規定綜合考慮，既不能過短影響監察機關執法辦案工作，也不能過長影響被調查人的人身自由和工作生活。根據《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》第28條規定，審查組可以依照相關法律法規，經審批對相關人員進行調查談話，查閱、復制有關文件資料，查詢有關信息，暫扣、封存、凍結涉案款物，提請有關機關采取技術調查、限制出境等措施。審查時間不得超過90日。在特殊情況下，經上一級紀檢機關批準，可以延長一次，延長時間不得超過90日。需要提請有關機關協助的，由案件監督管理部門統一辦理手續，并隨時核對情況，防止擅自擴大范圍、延長時限?！绷硗?，《刑事訴訟法》第77條規定：“監視居住最長不得超過6個月?！本C合而論，設置不超過三個月的常規留置期，并針對特殊情形，允許延長一次不超過三個月的期限，能夠發揮留置措施的立法功能。在監察實踐中，監察機關必須嚴格遵守留置時限規定，注意以下幾點：一是三個月是一次留置的最長時限，而非確定時限。確定時限應當結合具體案件及查辦情況來定，并非每次決定留置措施都“頂格用滿”三個月，避免“不超過”形同虛設；二是嚴格把握延長，并非所有案件不加區別一概適用延長，首先應當符合“特殊情況”條件，對此，可根據留置措施適用條件和具體案情，把握被調查人涉嫌貪污賄賂等職務違法犯罪的程度，涉及案情的重大復雜程度，自殺、逃跑、串供或者偽造、隱匿、毀滅證據等妨礙調查的可能性等；其次，省級以下監察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級檢察機關批準；最后，留置措施可以延長以一次為限，且延長時間不得超過三個月。（2）監察機關發現采取留置措施不當的，應當及時解除。實事求是、有錯必糾，是我黨一貫堅持的工作原則和作風。留置措施對公民人身自由產生較大影響，因此須保證適用準確。如果出現留置措施不當，監察機關應當主動承擔自我糾錯職責，及時解除該項措施。本項規定意味著監察機關在采取了留置措施后，并不“一勞永逸”，而是仍應當對留置措施的合法性負責，決不能將錯就錯、一錯到底，否則既不利于對被調查人的權益保障，也有損留置措施的正當性，進而影響監察機關依法開展監察工作的公信力和權威。
（四）監察機關采取留置措施,可以根據工作需要提請公安機關配合。公安機關應當依法予以協助
監察機關調查措施的實施，實踐中往往需要相關單位的協助配合。對此，《監察法》第四條規定了“監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助?！弊鳛楸O察機關的一項具有強制性的調查措施，留置直接指向被調查人的人身自由，在采取留置措施時，為確保及時有效實施該項措施，并防止發生意外發生?？紤]到被留置對象在調查結束后有可能被移送審查追訴，部分腐敗行為情節嚴重的被留置對象在被采取留置措施時可能采取反抗或者逃避留置執行的行為。監察機關采取留置措施時，可以根據工作需要提請公安機關配合。而公安機關是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質的國家治安性質力量，且具有最常規、最有力的刑事案件偵查力量，長期以來，在紀檢監察機關查辦案件過程中，公安機關協助開展相關工作也是常態。當監察機關采取留置措施時，可以根據工作需要提請公安機關配合。公安機關應當依法予以協助。
下圖為基層監察機關留置措施流程圖
第十節 留置措施實施及刑期折抵
監察法第四十四條規定：“對被調查人采取留置措施后，應當在二十四小時以內，通知被留置人員所在單位和家屬。但有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形的除外。有礙調查的情形消失后，應當立即通知被留置人員所在單位和家屬。監察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名。被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日?！?/span>
這是關于留置期間監察機關工作要求，以及被留置人合法權益保障的規定，主要目的是規范留置期間監察機關的調查取證工作，促進留置措施的規范化、法治化，保障被留置人的合法權益。
一、留置措施實施及刑期折抵的基本內涵
留置措施實施及刑期折抵的主要內容包括三個要件：
第一，規定了通知被留置人所在單位和家屬。采取留置措施后，被留置人與外界失去聯系，如果監察機關不通知被留置人所在單位和家屬。他們可能會誤以為被留置人已經失蹤或死亡，引起不必要的猜測，因此，除通知有礙調查的以外，監察機關應當在采取留置措施后二十四小時以內，通知被留置人所在單位和家屬。通知是原則，不通知是例外。有礙調查的情形消失以后，監察機關應當立即通知被留置人所在單位和家屬。
“有礙調查”，主要是指通知后可能發生毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等情況，如被調查人被留置的消息傳出去，可能會引起其他同案犯逃跑、自殺、毀滅或偽造證據；被留置人的家屬與其犯罪有牽連的，通知后可能引起轉移、隱匿、銷毀罪證。
第二，規定了被留置人員的權利保障。留置期間，監察機關應當保障被留置人的飲食、休息和安全，對患有疾病或者身體不適的，應當及時提供醫療服務。這既是保障被留置人的合法權益，也有利于保證調查工作的順利進行。訊問被留置人應當合理安排訊問時間和時長，一般情況下，訊問時間應當盡量安排在白天或者夜晚十二點之前，訊問持續的時間也不得過長。調查人員訊問被留置人時，應當制作訊問筆錄，必要時也可以讓被留置人親筆書寫供詞，訊問筆錄應當由被留置人閱看后簽名，以保證筆錄的真實性。
第三，規定了刑期折抵。根據刑法第四十一、四十四、四十七條的規定，判決執行以前先行羈押的，羈押一日折抵管制的刑期二日，折抵拘役、有期徒刑的刑期一日。參照上述規定的精神，對被留置人的留置期限也應當適用刑期折抵。具體的折抵規則是，涉嫌犯罪的被留置人移送司法機關后，被依法判處管制、拘役或者有期徒刑的，留置一日折抵管制的刑期二日，折抵拘役、有期徒刑的刑期一日。
二、留置措施實施及刑期折抵的法理分析
總體上看，監察法關于留置期間被留置人的權利保障問題與刑事訴訟法相比，有三大明顯進步：一是留置比偵查羈押的期限大大縮短。留置最長期限為六個月，而單個罪名的偵查羈押期限可達七個月，發現漏罪可再按此重新計算偵查期限，在刑事訴訟實踐中對人身自由的限制時限可能達到二十個月以上。二是留置條件極大改善。根據國家監察體制改革先行試點省市的做法，被留置人員一般單獨安排居住，不上戒具，有標準化的留置室、醫療和飲食起居保障。而現行刑事訴訟中原則上采取混押，可以上戒具。三是對辦案的監督措施更加完善。監察法規定，調查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作時，應當全程錄音錄像，留存備查。而刑事訴訟法第一百二十一條規定，“可以”對訊問過程進行錄音錄像，對可能判處無期徒刑或死刑的重大案件，才規定“應當”錄音錄像。
（一）采取留置措施措施后通知所在單位和家屬
根據監察法的規定，采取留置措施后，除有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形的，應當在二十四小時以內，通知被留置人員所在單位和家屬。
在刑事訴訟中，對人身自由帶來限制的強制措施，多有通知家屬或所在單位的規定。如，根據《刑事訴訟法》第73條規定，指定居所監視居住的，除無法通知的以外，應當在執行監視居住后二十四小時以內，通知被監視居住人的家屬。根據第83條規定，拘留后，應當立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時。除無法通知或者涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪通知可能有礙偵查的情形以外，應當在拘留后二十四小時以內，通知被拘留人的家屬。有礙偵查的情形消失以后，應當立即通知被拘留人的家屬。根據第91條規定，逮捕后，應當立即將被逮捕人送看守所羈押。除無法通知的以外，應當在逮捕后二十四小時以內，通知被逮捕人的家屬。另外，根據第42條規定，“辯護人或者其他任何人，不得幫助犯罪嫌疑人、被告人隱匿、毀滅、偽造證據或者串供，不得威脅、引誘證人作偽證以及進行其他干擾司法機關訴訟活動的行為。違反前款規定的，應當依法追究法律責任，辯護人涉嫌犯罪的，應當由辦理辯護人所承辦案件的偵查機關以外的偵查機關辦理。辯護人是律師的，應當及時通知其所在的律師事務所或者所屬的律師協會?！?/span>
監察法合理吸收和拓展了刑事訴訟法的相關規定，由于留置措施的適用，不僅限制被留置人員的人身自由，同時也對被留置人員的工作和生活造成影響。因此，通常情況下，為保證被留置人員家屬的知情權，監察機關在采取留置措施后，應當及時通知其家屬。另外，由于監察機關查辦案件為職務違法犯罪，因此也應當及時通知被留置人所在單位。通知時間則限定為采取留置措施后二十四小時內。當然，通過上述刑事訴訟法規定可見，并非所有案件在所有情形下均應當在采取強制措施后二十四小時內通知家屬。對于特定類型的案件或者出現可能有礙偵查的情形時，如果通知或過早通知家屬，將對案件偵查工作帶來嚴重損害，不利于懲罰犯罪。在刑事案件尤其是腐敗案件中，被調查人以及相關利害關系人經常采取上述手段對抗組織調查、阻礙案件查辦，以達到逃避追究和處理的目的。因此，對于監察機關查辦案件采取留置措施，也應當考慮到特殊情形。根據該條規定，不在采取留置措施后的二十四小時內通知的情形為“有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查”。其中，毀滅證據是指將證據毀壞、涂抹、砸碎、撕碎、拋棄或者使用其他方法讓其滅失或者不能再作為證據使用、喪失證明作用的行為；偽造證據是指制作虛假的證據載體或證據信息，如補開假的單據、證明、篡改賬目，甚至直接制作并不存在的物證、書證等行為；干擾證人作證是指以暴力、威脅、引誘等手段，指使或影響了解真相的證人不提供證言或提供錯誤證言，或讓不了解案件情況的人提供虛假證言的行為；串供是指與同案人或者證人建立“攻守同盟”，串通口徑應對辦案機關偵查或調查的行為。另外，出現其他有待調查的情形，也屬于“24小時內通知”的例外情形。在《監察法》一審稿中，“通知例外”情形的條件表述為“除有礙調查”，通知的對象為“所在單位或家屬”?！侗O察法》最終細化了相關限制性規定，并擴大了通知的對象，進一步體現防止權力濫用，保障公民權利的立法價值。
（二）保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名
2012年《刑事訴訟法》對于傳喚、拘傳的相關內容進行了修訂。其中特別增加規定“傳喚、拘傳犯罪嫌疑人，應當保證犯罪嫌疑人的飲食和必要的休息時間?！边@主要是針對在過去的司法實踐中，有的偵查機關及其辦案人員，往往因時間緊迫而采取連續傳喚、拘傳的形式變相拘禁犯罪嫌疑人，進而采取疲勞審訊甚至不保證犯罪嫌疑人必要飲食、休息和日常生活需求的辦法進行辦案。這樣的做法既嚴重侵害了犯罪嫌疑人的合法權益，同時也由于滋生或伴隨刑訊逼供等而造成冤假錯案問題，并在根本意義上違背刑事訴訟無罪推定原則和給予嫌疑人人道待遇的刑事司法準則。
對于監察機關查辦案件而言，被留置人員作為調查對象，同樣受無罪推定原則的保護，也應當享有公民最基本的人道待遇和權益。因此在留置期間，除必要的人身自由限制措施之外，對其基本權利應當給予必要的保障，尤其是基本的生活待遇應當進行全面保障。監察機關應當保障被留置人的飲食、休息，提供醫療服務。另外，人身安全也是最基本的權利，因此留置還要保障人身安全，監察機關應當承擔安全保障的義務和責任。相比《監察法》一審稿，二審稿特別增加了保障被留置人員安全的內容和相關法律責任。對于被留置人員的訊問，也應當體現上述人道、安全理念，訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，杜絕出現疲勞審訊等不人道、不文明、不安全辦案。
訊問筆錄是言詞證據的重要載體，為保證訊問筆錄的真實可靠，一方面需要對訊問方式等進行明確規定，特別是明確禁止以刑訊逼供等非法方法獲取證據，以及對于非法獲取的證據予以排除，不得作為定案處置的依據。另一方面，還需要對訊問筆錄的形成制作過程進行規范，既保證訊問工作的規范化，保證筆錄的客觀真實性，進而有助于查明案件的真實情況，獲得可靠的證據，同時也對被調查人員的權利保障。我國《刑事訴訟法》第120條對此進行了相關規定，即“訊問筆錄應當交犯罪嫌疑人核對，對于沒有閱讀能力的，應當向他宣讀。如果記載有遺漏或者差錯，犯罪嫌疑人可以提出補充或者改正。犯罪嫌疑人承認筆錄沒有錯誤后，應當簽名或者蓋章。偵查人員也應當在筆錄上簽名。犯罪嫌疑人請求自行書寫供述的，應當準許。必要的時候，偵查人員也可以要犯罪嫌疑人親筆書寫供詞?！薄侗O察法》除在其他方面對訊問進行規定以外，本條特別規定“訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名?！边@有利于保障被訊問人的知情權，防止調查人員進行錯誤、虛假記錄。
綜上，被留置人同樣受到無罪推定原則的保護，同樣享有公民的基本權利，在留置期間，除必要的人身自由限制措施之外，監察機關采取留置措施以及訊問，都應當承擔保障被留置人員基本權利的職責?！侗O察法》第65條（二審稿新增），還特別將“違反規定發生辦案安全事故,或者發生安全事故后隱瞞不報、報告失實、處置不當的”規定為法律責任的情形之一，即監察機關及其工作人員有該行為的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。
（二）被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應當折抵刑期
我國《刑法》第41條、第44條、第47條對拘留、逮捕的期限折抵管制、拘役、有期徒刑的刑期作了規定，即“管制的刑期，從判決執行之日起計算；判決執行以前先行羈押的，羈押一日折抵刑期二日”、“拘役的刑期，從判決執行之日起計算；判決執行以前先行羈押的，羈押一日折抵刑期一日”、“有期徒刑的刑期，從判決執行之日起計算；判決執行以前先行羈押的，羈押一日折抵刑期一日”。這主要是考慮到拘留逮捕羈押措施本身不屬于刑罰處罰，而只是為了保障訴訟順利進行采取的對人身自由的限制或者剝奪措施。因此在判處刑罰之前，對罪犯人身自由的先期剝奪或限制，應當在承擔的刑罰中予以折抵。2012年《刑事訴訟法》修訂，新增第74條規定對指定居所監視居住折抵期限及具體標準進行了規定，即“指定居所監視居住的期限應當折抵刑期。被判處管制的，監視居住一日折抵刑期一日；被判處拘役、有期徒刑的，監視居住二日折抵刑期一日?！边@主要是考慮到，指定居所監視居住有別于羈押措施，其對于公民人身自由的限制和剝奪方式、程以及在執行中的處遇不同。但是，比一般的監視居住和取保候審更強。相比刑罰而言，指定居所監視居住與管制的強度相似，但低于拘役、有期徒刑。
對于監察機關采取的留置措施，首先，留置措施和刑事訴訟強制措施一樣，只是為了保障案件查辦工作的順利進行，本身沒有懲罰性。其次，被留置人員在被依法最終處理之前，都還只是處于被調查狀態，即使是涉嫌職務犯罪，那么刑事訴訟無罪推定原則對其也適用。最后，留置措施對人身自由同樣構成限制，對工作、生活同樣造成影響。并且留置對人身自由造成影響的方式、程度和執行中的處遇，要比指定居所監視居住更加嚴重，而與拘留、逮捕比較類似。因此，被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應當與刑期相折抵。具體的折抵標準為留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。根據刑法規定的計算方法，管制、拘役、有期徒刑的刑期，從判決執行之日起計算，即判決開始執行的當日起計算，當日包括在刑期之內。判決執行之日，是指罪犯被送交監獄或者其他執行機關執行刑罰之日，而不是判決生效的日期。對于雖然已經作出有罪判決，但是犯罪分子尚未交付監獄或者其他執行機關執行的，還不能算判決執行之日，不能開始計算刑期。
第十一節 監察處置結果
監察法第四十五條規定：“監察機關根據監督、調查結果，依法作出如下處置:（一）對有職務違法行為但情節較輕的公職人員，按照管理權限，直接或者委托有關機關、人員，進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉；（二）對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定；（三）對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，按照管理權限對其直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議；（四）對涉嫌職務犯罪的，監察機關經調查認為犯罪事實清楚，證據確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據一并移送人民檢察院依法審查，提起公訴；（五）對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議。監察機關經調查，對沒有證據證明被調查人存在違法犯罪行為的，應當撤銷案件，并通知被調查人所在單位?！北緱l規定了監察機關根據監督、調查結果，依法履行處置職責的六種方式。主要目的是規范和保障監察機關的處置工作，既防止監察機關濫用處置權限，也保證監察機關依法履行處置職責。
一、處置結果的基本內涵
處置結果分為兩個層次。
第一層次第一項，規定了“紅紅險、出出汗”。所謂“紅紅臉、出出汗”，是指根據黨內監督必須把紀律挺在前面，運用監督執紀“四種形態”不斷凈化政治生態的精神，對有職務違法行為但情節較輕的公職人員，可以免于處分，而是代之以談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誠勉等相對更輕的處理。與監察法第十九條規定的預防性質的提醒談話措施相比，這里的提醒談話屬于調査之后的處理結果。對這種方式，有管轄權的監察機關可以直接作出上述處理，也可以委托公職人員所在單位、上級主管部門或者上述單位負責人代為作出。對談話提醒、批評教育、責令檢查、予以誡勉四種處理方式，監察機關應當結合公職人員的一貫表現、職務違法行為性質和情節輕重，經綜合判斷后作出決定。
第一層次第二項，規定了政務處分。對職務違法的公職人員，監察機關應當依法作出政務處分決定。在統一的公職人員政務處分規定出臺以前，對不同的公職人員，監察機關可以參照現行有關處分規定進行政務處分，如公務員有《公務員法》、行政機關公務員等有《行政機關公務員處分條例》、事業單位工作人員有《事業單位工作人員處分暫行規定》等。監察機關給予公職人員政務處分，應當堅持實事求是和懲前毖后、治病救人的原則；應當做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法、手續完備；應當使公職人員所受的政務處分與其職務違法行為的性質、情節、危害程度相適應。
第一層次第三項，規定了問責?！坝袡啾赜胸?、有責要擔當、失責必追究”，監察機關開展廉政建設和反腐敗斗爭，要緊緊抓住落實主體責任這個“牛鼻子”，把問責作為從嚴治政的利器，對在黨和國家事業中失職失責的領導人員進行問責。問責的主體是監察機關，或者有權作出問責決定的機關。問責的對象是負有責任的領導人員，而不是一般工作人員，以突出領導干部這個“關鍵少數”；也不是有關單位，因為監察對象是行使公權力的公職人員，而不包括其所在單位。問責的情形是領導人員不履行職責或不正確履行職責，如管理失之于寬松軟，該發現問題沒有發現，發現問題不報告不處置，造成嚴重后果的；推進廉政建設和反腐敗工作不堅決、不扎實，管轄范圍內腐敗蔓延勢頭沒有得到有效遏制，損害群眾利益的不正之風和腐敗問題突出等。問責的方式是，監察機關按照管理權限直接作出通報、誠勉、組織調整或組織處理、處分等問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議。
第一層次第四項，規定了移送起訴。移送的主體是有管轄權的監察機關，包括接受指定管轄的監察機關；移送的對象是涉嫌職務犯罪的被調查人，以及監察機關制作的起訴意見書、案卷材料、證據等；移送的條件是經調查認為犯罪事實清楚，證據確實充分的；接受移送的主體是檢察機關。對監察機關移送的案件，應由檢察機關作為公訴機關直接依法審查、提起公訴，具體工作由現有公訴部門負責，不需要檢察機關再進行立案。
第一層次第五項，規定了提出監察建議。監察建議是指監察機關依法根據監督、調查結果，針對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等，向相關單位和人員就其職責范圍內的事項提出的具有一定法律效力的建議。這里所說的“具有一定的法律效力”，是指監察建議的相對人無正當理由必須履行監察建議要求其履行的義務，否則，就應當承擔相應的法律責任。因此，監察建議不同于一般的工作建議。一般來說，監察機關遇有下列情形時，可以提出監察建議：拒不執行法律、法規或者違反法律、法規，應當予以糾正的；有關單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規或者國家政策，應當予以糾正或者撤銷的；給國家利益、集體利益和公民合法權益造成損害，需要采取補救措施的；錄用、任免、獎懲決定明顯不適當，應當予以糾正的；依照有關法律、法規的規定，應當給予處罰的；需要完善廉政建設制度的；等等。
第二層次規定了撤銷案件。監察機關在調查過程中發現立案依據失實，或者沒有證據證明存在違法犯罪行為，不應對被調查人追究法律責任的，應當及時終止調查，決定撤銷案件，并將撤銷案件的原因和決定通知被調查人及其所在單位，并在一定范圍內為被調查人予以澄清。對此作出明確規定，對于保護公職人員的合法權利，及時終止錯誤或者不當的調查行為，是十分必要的。
需要注意的是，為保障被調查人的合法權益，一經發現不應追究被調查人法律責任，應當撤銷案件，而其已經被留置的，監察機關應當立即報告原批準留置的上級監察機關，及時解除對被調查人的留置。
二、處置結果的法理分析
（一）監察機關根據監督、調查結果，依法作出不同處置
監察機關各項職能的發揮，既有賴于法律賦予權限的充分行使，更在于根據監督、調查的情形而最終作出的處置結果。離開最終的處置結果，國家監察權的設立初衷就無法最終實現，監察法的立法目的也將落空。本款的關鍵詞是“根據監督、調查結果”和“依法處置”，蘊含著以事實為根據，以法律為準繩的法治原則。
對于“監督、調查結果”，要嚴把證據關，牢固樹立證據意識，客觀全面地收集，審查證據。執法過程中對事實的認定必須以證據為基礎，離開證據就沒有所謂的“事實”。因此，監察機關在辦理職務違法犯罪案件中，要堅持基本事實清楚，基本證據確鑿，堅持不偏不倚、客觀公正、實事求是。特別是在處置環節上，既不能搞有罪推定，也不能簡單搬用“疑罪從無”，要在事實清楚、證據確鑿上下功夫。在對 “依法處置”的理解上，就是要嚴把法律適用關。法律是監察機關行使職權的依據，也是做出判斷的準則。執法實踐中，公然違反法律，枉法處置現象雖然鮮見，但因法律水平不高而導致的錯誤理解和錯誤適用法律的情況時有發生。因此，監察機關和監察人員要努力提高遵守法律的自覺性，努力提高法律水平，嚴格把好法律適用關，實現依法處置上的公平正義。
（二）對有職務違法行為但情節較輕的公職人員的處置
針對“有職務違法行為但情節較輕的公職人員”的處理機制，是按照管理權限，直接或者委托有關機關、人員，進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉?？傮w而言，這些處置主要來自當前黨紀監督處理中“四種形態”中的“第一種形態”，其價值在于對于苗頭性、傾向性的問題，盡早發現、盡早糾正。2016年10月發布的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《條例》）第二十一條規定：“堅持黨內談話制度，認真開展提醒談話、誡勉談話。發現領導干部有思想、作風、紀律等方面苗頭性、傾向性問題的，有關黨組織負責人應當及時對其提醒談話；發現輕微違紀問題的，上級黨組織負責人應當對其誡勉談話，并由本人作出說明或者檢討，經所在黨組織主要負責人簽字后報上級紀委和組織部門?！北卷椧幎ǖ奶幹么胧┲饕梃b了《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第二十一條關于以采取談話函詢方式處置問題線索以及第二十四條關于初核后處理等相關規定。談話提醒，指在黨內監督中發現黨員、干部有思想、作風、紀律等方面的苗頭性、傾向性問題或接到對黨員、干部一般性違紀問題的反映，及時對其提醒談話，將問題制止、解決在萌芽狀態，讓黨員、干部做到“有則改之，無則加勉”，旨在“敲響警鐘、防微杜漸”。批評教育，通常是指以口頭的形式指出對象的錯誤及其危害性，找出犯錯誤的根源，以使其從中汲取教訓不再犯錯。責令檢查，通常是指以責令被調查對象以書面形式就所犯錯誤及其原因以及將來改正錯誤的辦法作出深刻認識和表態。相比批評教育，責令檢查更加嚴肅。予以誡勉，即進行誡勉談話，誡勉談話作為組織處理方式之一，是落實監督執紀“四種形態”、把紀律挺在前面的具體措施，發揮著咬耳扯袖、紅臉出汗作用，體現嚴管就是厚愛、抓早抓小的精神。它不僅適用于黨員領導干部，也適用于一般黨員干部，根據《黨內監督條例》等法規，黨組織發現黨員領導干部有輕微違紀問題的，應當對其進行誡勉談話，并由本人做出說明或檢討。
（三）對違法的公職人員依照法定程序作出政務處分決定
本項針對違法的公職人員，依據法定程序所作出的政務處分決定。相比上一項，本項針對的是違法情節相對較重，需要給予政務處分的人員，措施包括警告、記過、記大過、降級、撤職和開除等，具體措施要根據被調查人員違法性質和情節嚴重來定。根據《公務員法》規定：（1）警告，即對違反行政紀律的行為主體提出告誡，使之認識應負的行政責任，以便加以警惕，使其注意并改正錯誤，不再犯此類錯誤。這種處分適用于違反行政紀律行為輕微的人員。（2）記過，即記載或者登記過錯，以示懲處之意。這種處分，適用于違反行政紀律行為比較輕微的人員。（3）記大過，即記載或登記較大或較嚴重的過錯，以示嚴重懲處的意思。這種處分，適用于違反行政紀律行為比較嚴重，給國家和人民造成一定損失的人員。（4）降級，即降低其工資等級。這種處分，適用于違反行政紀律，使國家和人民的利益受一定損失，但仍然可以繼續擔任現任職務的人員。（5）撤職。撤銷現任職務。這種處分適用于違反行政紀律行為嚴重，已不適宜擔任現任職務的人員。（6）開除。取消其公職。這種處分適用于犯有嚴重錯誤已喪失國家工作人員基本條件的人員。
（四）對負有責任的領導人員直接作出問責決定，向有權作出問責決定的機關提出問責建議
針對不履行或者不正確履責情形的處置方式包括兩種：一是按照管理權限，對負有責任的領導人員作出的直接問責決定；二是向有權作出問責決定的機關提出問責建議。問責即追究政府官員的責任，意即權責對等。在全面深化改革的關鍵時期，大力推進黨政問責，努力建設責任政府，讓政府及其官員為其權力負起責任來，全面提升公共治理的績效，提高公共服務和決策管理水平，是現代民主政治的基本要求，是推進全面從嚴治黨的關鍵內容，也是全面建設法治國家的應有之義，更是推進國家治理體系現代化的重要途徑。
根據2016年《中國共產黨問責條例》規定，黨組織和黨的領導干部有失職失責的情形，造成嚴重后果或者影響惡劣的，要進行嚴肅問責，包括六類情況，對黨組織的問責方式包括：（1）檢查。對履行職責不力、情節較輕的，應當責令其作出書面檢查并切實整改。（2）通報。對履行職責不力、情節較重的，應當責令整改，并在一定范圍內通報。（3）改組。對失職失責，嚴重違反黨的紀律、本身又不能糾正的，應當予以改組。對黨的領導干部的問責方式包括：（1）通報。對履行職責不力的，應當嚴肅批評，依規整改，并在一定范圍內通報。（2）誡勉。對失職失責、情節較輕的，應當以談話或者書面方式進行誡勉。（3）組織調整或者組織處理。對失職失責、情節較重，不適宜擔任現職的，應當根據情況采取停職檢查、調整職務、責令辭職、降職、免職等措施。（4）紀律處分。對失職失責應當給予紀律處分的，依照《中國共產黨紀律處分條例》追究紀律責任。上述問責方式，可以單獨使用，也可以合并使用。問責決定應當由黨中央或者有管理權限的黨組織作出。其中對黨的領導干部，紀委（紀檢組）、黨的工作部門有權采取通報、誡勉方式進行問責；提出組織調整或者組織處理的建議；采取紀律處分方式問責，按照黨章和有關黨內法規規定的權限和程序執行。
（五）對被調查人涉嫌職務犯罪案件，移送人民檢察院，依法提起公訴，人民檢察院依法對被調查人采取強制措施
針對監察機關監督、調查后認定的最為嚴重的情形，即被調查人涉嫌了職務犯罪而將其移送人民檢察院依法提起公訴。根據本項規定，主要有以下幾個方面內容：（1）被調查人的行為涉嫌了職務犯罪，且監察機關認為犯罪事實清楚，證據確實、充分。按照刑事訴訟法的規定，公訴案件中被告人有罪的舉證責任由人民檢察院承擔。偵查終結、提起公訴以及判處被告人有罪的證明標準為“案件（犯罪）事實清楚，證據確實、充分”。監察法第47條也規定，對監察機關移送的案件,人民檢察院認為犯罪事實已經查清，證據確實、充分,依法應當追究刑事責任的,應當作出起訴決定。由此可見，監察機關經過監督、調查，如果認為被調查人的行為構成職務犯罪且符合起訴條件，則應當移送人民檢察院依法提起公訴。（2）移送起訴的具體要求還包括制作起訴意見書，并連同案卷材料、證據一并移送。其中起訴意見書，是指監察機關調查終結后認為被調查人構成犯罪，而依法向人民檢察院提出的追究被調查人刑事責任的法律文書；案卷材料、證據包括監察機關查辦案件所用的各種手續、文書和調查獲取的證據。這些都是在案件移送后，人民檢察院進行審查起訴的對象和內容，因而需要一并移送。
（六）對有關單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議
針對監察機關在監督、調查案件過程中，發現的監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題作出的處置。監察機關查辦案件的過程，往往不僅能夠查出被調查人違法犯罪問題，而且還能發現相關單位廉政建設和履行職責中存在的直接或根本性的弊端，因此，充分發揮并廣泛應用監察建議，是監察機關履行“開展廉政建設和反腐敗工作”的一項重要手段，對于推動建立反腐敗長效機制，具有重大的現實意義。
（七）對沒有證據證明存在違法犯罪行為的，應當撤銷案件
在案件查辦過程中，隨著調查的不斷深入，可能發現并沒有違法犯罪行為，那么此時，監察機關應當及時撤銷案件。從實體上看，撤銷案件的根據是沒有證據證明存在違法犯罪行為，此時因缺乏繼續調查、處置的事實依據，本著實事求是的原則和客觀公允的態度，監察機關應當撤銷案件。從程序設計看，在監察法規定一系列監督、調查追究責任的程序中，加上使案件終止的撤銷程序，體現出“有進有出”的完備程序體系。而且，及時撤銷案件對于被調查人及相關單位、人員而言，也意味著盡早擺脫被調查的不利處境，盡快獲得客觀公允的法律評價，獲得自由、尊嚴的恢復。
總體而言，監察法處置結果的規定與黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》將黨內監督必須把紀律挺在前面，運用監督執紀“四種形態”的要求高度契合，即經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數?！八姆N形態”是對黨的十八大以來黨風廉政建設實踐經驗的科學總結，是把紀律和規矩挺在前面的具體體現，反映了以習近平同志為核心的黨中央對管黨治黨規律的深刻把握。
第十二節 違法所得處置
監察法第四十六條規定：“監察機關經調查，對違法取得的財物，依法予以沒收、追繳或者責令退賠。對涉嫌犯罪取得的財物，應當隨案移送人民檢察院?！边@是關于涉案財物如何處置的規定，目的是規范監察機關對涉案財物的處理工作。
一、違法所得處置的基本內涵
本條主要包括兩個方面內容：
一是沒收、追繳或者責令退賠。對被調查人違法取得的財物，監察機關可以依法予以沒收、追繳或者責令退賠，目的是防止職務違法的公職人員在經濟上獲得不正當利益，挽回職務違法行為給國家財產、集體財產和公民個人的合法財產造成的損失?！皼]收”，是指將違法取得的財物強制收歸國有的行為，沒收的財物一律上繳國庫?！白防U”，是指將違法取得的財物予以追回的行為，追繳的財物退回原所有人或者原持有人；依法不應退回的，上繳國庫?！柏熈钔速r”，是指責令違法的公職人員將違法取得的財物予以歸還，或者違法取得的財物已經被消耗、毀損的，用與之價值相當的財物予以賠償的行為。責令退賠的財物直接退賠原所有人或者原持有人，無法退賠的，應當上繳國庫。
二是隨案移送。對被調查人涉嫌犯罪取得的財物監察機關應當在移送檢察機關依法提起公訴時隨案移送，以保證檢察機關順利開展審查起訴工作。對隨案移送檢察機關的財物，監察機關要制作移送登記表。與檢察機關辦理交接手續時，雙方應當逐筆核對財物情況以及相對應的犯罪事實，做到心中有數。
需要注意的是，在法院依法作出判決后，檢察機關應將未認定的涉案財物退回監察機關，監察機關應當視情況作出相應處理，對違法取得的財物，可以依法予以沒收、追繳或者責令退賠；對被調查人的合法財物，將原財物予以歸還，原財物被消耗、毀損的，用與之價值相當的財物予以賠償。
二、違法所得處置的法理分析
（一）監察機關經調查，對違法取得的財物，依法予以沒收、追繳或者責令退賠
監察機關查辦腐敗案件，不僅要依法追究相關人員的法律責任，同時也不能放松對涉案財物的處理。挽回腐敗分子給國家造成的損失，其實是一場“協同作戰”。在查辦案件的過程中，如果紀檢監察機關發現官員通過實施腐敗行為，在收受錢款的同時給國家造成了經濟損失，那么就會在辦案的同時責成相關部門或者地區挽回這樣的經濟損失。紀檢監察機關在紀律審查中發現黨員或監察對象有貪污賄賂、失職瀆職等刑法規定的行為涉嫌犯罪的，應當將涉嫌犯罪的問題或線索移送司法機關依法處理。其中，對與該涉嫌犯罪問題和線索相關的涉案款物，應隨案移送司法機關；對其他與涉嫌犯罪問題無關的涉案款物，由紀檢監察機關依紀依規進行處理。涉案款物移送司法機關后，對司法機關認為不構成犯罪，但構成違紀的涉案款物，司法機關應當按規定退回紀檢監察機關依紀依規處理。
（1）涉案款物的類型。在反腐實踐中，雖然違紀違法情節和貪腐數額都不盡相同，但是總體而言，違紀違法所得可以分為兩種情況：一種是犯罪所得，就是案件經過司法程序，最終被法院判決認定是實施犯罪所獲得的財物，由法院依法上繳國庫；另一種是違紀所得，是指不構成犯罪，但被紀檢監察機關認定為違反黨紀政紀行為，實施該行為所獲得的財物，這一部分由紀檢監察機關收繳并上繳國庫。
（2）涉案款物暫扣后的處理。在查辦腐敗案件的過程中，涉案款物只是被紀檢監察機關“暫扣”，“暫”即表示“暫時”“暫且”，那么接下來這些被扣的涉案款物將被作何處理，一種是屬于涉嫌犯罪所得的，案件移交司法機關的同時，相關款物一并移交司法機關依法處理；另一種系違紀所得的，由紀檢監察機關依紀收繳，上繳國庫；再有經調查不屬于涉案款物的，及時予以退還。
（3）紀檢監察機關處理違紀違法所得的涉案款物的依據：紀檢監察機關處理違紀所得需要“循規蹈矩”和“量體裁衣”?！把焙汀暗浮钡囊幘刂傅氖牵含F行的黨紀法規和國家法律法規，主要的依據有《中國共產黨紀律處分條例》，還有《中華人民共和國行政監察法》及其實施條例、《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》等等。為了規范紀檢監察機關暫扣、保管和處置涉案款物工作，中央紀委出臺了《中國共產黨紀律檢查機關查辦案件涉案款物管理暫行規定》，同時又針對中央紀委的自辦案件也出臺了相關的涉案款物管理規定，另外還有《監察機關沒收追繳和責令退賠財物辦法》等其他的相關規章制度，都對涉案款物的暫扣、保管以及處置監管進行了規范。如《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》第43條規定，對被審查人違紀所得款物，應當依規依紀予以沒收、追繳、責令退賠或者登記上交。對涉嫌犯罪所得款物，應當隨案移送司法機關。對經認定不屬于違紀所得的，應當在案件審結后依紀依法予以返還，辦理簽收手續。根據以上規定，監察機關會“量體裁衣”對違紀所得采用三種方式處理：沒收、追繳和責令退賠。第一，沒收。違反規定收受的禮金、回扣、酬金等，這些錢款應當是沒收的。第二，追繳。追繳的對象包括違反規定占有的公共財產，或者是應當交公而沒有交公的禮品等。第三，責令退賠。責令退賠針對的是違反規定揮霍浪費國有資產。
（4）涉案財物的最終去向。用上述三種方式處理過的違紀所得的涉案財物，還有“最后一公里”需要到達：對于沒收的違法所得，應當是一律上繳國庫。對于追繳或責令退賠的款物，依法不應當退回、退賠，或者是因為客觀原因不能退回、退賠的，也應當上繳國庫。對于這些上繳國庫的財物，如果是錢款的話，就由紀檢監察機關直接上繳國庫；如果是物品，就要由相關的部門通過拍賣等方式，變現以后把變價款上繳國庫。
根據規定，紀檢監察機關處理涉案款物的工作，有多個部門參與，這些部門是各自分工、各負其責，相互監督、相互制約。在每一個環節上都非常嚴密謹慎，由案件審理室提出具體處理意見，紀檢監察室協同機關事務管理局負責具體辦理，案件監督管理室負責全過程的監督檢查。
（二）對涉嫌犯罪取得的財物，應當在移送人民檢察院依法提起公訴時隨案移送
對涉嫌犯罪取得財物隨案移送，規范刑事訴訟涉案財物處置工作，對保證刑事訴訟順利進行、保障當事人合法權益、確保司法公正具有重要意義。雖然我國刑法、刑事訴訟法對涉案財物處置都有規定，有關部門也出臺了一些司法解釋和規范性文件，但執法司法實踐中涉案財物處置工作隨意性大，保管不規范、移送不順暢、信息不透明、處置不及時、救濟不到位等問題突出，嚴重損害當事人合法權益，嚴重影響司法公信力。司法不公、貪贓枉法的一個突出問題就發生在刑事訴訟涉案財物處置的過程中，社會反映十分強烈。自2012年刑事訴訟法修訂，就針對該項問題進行了重點修訂，如在第234條增加規定“人民法院作出的判決，應當對查封、扣押、凍結的財物及其孳息作出處理?！绷硗?，還有兩處修訂，一是根據實踐需要增加了對“查封”財物及其孳息的處理；二是為了保證人民法院正確處理查封、扣押、凍結的財物及其孳息，增加應當制作清單、隨案移送的規定。黨中央對規范刑事訴訟涉案財物處置工作高度重視，黨的十八屆三中、四中全會明確提出“規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序”。鑒于涉案財物處置涉及不同的訴訟領域、不同的執法司法環節，情況較為復雜，政策性、操作性要求都很高，難以用一個文件統一規范。2014年12月30日，中央全面深化改革領導小組第八次會議審議通過了《關于進一步規范刑事訴訟涉案財物處置工作的意見》。隨后，最高人民檢察院、公安部等也發布了新的涉案財物管理的相關規定。
對于監察機關而言，監察法在監察權限部分對調查、查封、扣押等措施進行了相關規定，另根據監察法第11條、第45條規定，對被調查人涉嫌職務犯罪，監察機關經調查認為犯罪事實清楚，證據確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據一并移送人民檢察院，依法提起公訴。綜上，監察機關對于涉嫌犯罪取得的財物，應當在移送人民檢察院依法提起公訴時，隨案移送。如果監察機關不遵守本項規定，存在“違反規定處置查封、扣押、凍結財物”情形的，將構成監察法第65條規定的“法律責任”。
第十三節 案件移送審查起訴
監察法第四十七條規定：“對監察機關移送的案件,人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調查人采取強制措施。人民檢察院經審查，認為犯罪事實已經查清，證據確實、充分,依法應當追究刑事責任的,應當作出起訴決定。人民檢察院經審查,認為需要補充核實的,應當退回監察機關補充調查,必要時可以自行補充偵查。對于補充調查的案件，應當在一個月內補充調查完。補充調查以二次為限。人民檢察院對于有《中華人民共和國刑事訴訟法》規定的不起訴的情形的,經上一級人民檢察院批準,依法作出不起訴的決定。監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復議?！?/span>
這是關于檢察機關對監察機關移送的案件如何處理的規定。
一、案件移送審查起訴的基本內涵
案件移送審查起訴包括四個要件：
第一，規定了檢察機關依法采取強制措施。對監察機關移送的被調查人，檢察機關可以依照刑事訴訟法的規定進行審查，視情況采取拘留逮捕、監視居住等強制措施。為做好監察機關與檢察機關辦理職務犯罪案件工作銜接，對監察機關已經采取留置措施的案件，檢察機關應當在監察機關移送案件之前對是否采取和采取何種強制措施進行審查，在移送之日作出決定并執行。在刑事訴訟法修改前，對已經對被調查人采取留置措施的案件，監察機關可以在進入案件審理階段后，書面商請檢察機關派員提前介入。檢察機關在收到提前介入書面通知后，應當及時指派檢察官帶隊介入，并成立工作小組。工作小組應當時審核案件材料，對證據標準、事實認定、案件定性及法律適用提出書面意見，對是否需要采取強制措施進行審查。
第二，規定了檢察機關作出起訴決定。對監察機關移送檢察機關提起公訴的案件，同日時滿足以下三個條件的，檢察機關應當作出起訴決定：一是“犯罪事實已經查清”?！胺缸锸聦崱笔侵阜缸锏闹饕聦?，對主要事實已經查清，但因為各種原因，一些個別細節無法查清或沒有必要查清，且不影響定罪量刑的，應當視為犯罪事實已經查清。其中對一人犯有數罪的，如果有一罪已經查清，而其他罪一時難以查清的，也可以就已經查清的罪提起公訴。二是“證據確實、充分”，即用以證明案件事實的證據真實可靠，取得的證據足以證實調查認定的犯罪事實和情節。刑事訴訟法第五十三條第二款對證據確實、充分的條件作了明確規定，“證據確實、充分應當符合以下條件：（一）定罪量刑的事實都有證據證明；（二）據以定案的證據均經法定程序查證屬實；（三）綜合全案證據，對所認定事實已排除合理懷疑”，監察機關可以參考。三是“依法應當追究刑事責任”。這是指根據刑法的規定，犯罪嫌疑人有刑事責任能力，應當對犯罪嫌疑人判處刑罰，不存在刑事訴訟法第十五條規定不追究刑事責任的情形。
第三，規定了退回補充調查或者自行補充偵查。對監察機關移送的案件，檢察機關經審查后認為犯罪事實不清、證據不足，需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查；監察機關進行補充調査的期限是一個月，補充調查最多兩次。這是檢察機關對監察機關進行監督的重要體現和制度措施。需要注意的是，“退退回補充調查”與“自行補充偵查”是有先后順序的，考慮到監察機關移送的案件政治性強、比較敏感，檢察機關公訴部門審查后認為需要補充證據的，一般應當先退回監察機關進行補充調查；必要時，才由檢察機關自行補充偵查。
一般而言，檢察機關認為監察機關移送的案件定罪量刑的基本犯罪事實已經查清，但具有下列情形之一的，可以自行補充偵查：一是證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內容中主要情節一致，個別情節不一致且不影響定罪量刑的。二是書證、物證等證據材料需要補充鑒定的。三是其他由檢察機關查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實的情形。
第四，規定了作出不起訴決定。對監察機關移送的案件，檢察機關經審查認為有刑事訴訟法規定的不起訴情形的，經上一級檢察機關批準，可以作出不起訴的決定；監察機關認為檢察機關作出的不起訴決定有錯誤的，可以向其上一級檢察機關提請復議。這項制度也是檢察機關對監察機關進行監督制約的重要制度措施。之所以規定要報經上一級檢察機關批準，主要考慮是反腐敗案件特殊，一般是黨委批準立案，作出不起訴決定應當更為慎重，程序上更加嚴格?！靶淌略V訟法規定的不起訴情形”有兩類，即法定不起訴和酌定不起訴，可供參考：一是檢察機關應當決定不起訴的情形：（1）犯罪嫌疑人沒有犯罪事實。包括犯罪行為并非本犯罪嫌疑人所為，以及該案所涉行為依法不構成犯罪。（2）犯罪嫌疑人有刑事訴訟法第十五條規定的的不追究刑事責任的情形，即情節著輕微、危害不大，不認為是犯罪的；犯罪已過追訴時效期限的；經經特放令免除刑罰的；屬于刑法規定的告訴才處理的案件沒有告訴或者撤回告訴的：犯罪嫌疑人、被告人死亡的及其他法律規定免予追究刑事責任的情形。
二是檢察機關可以決定不起訴的情形。對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，檢察機關可以作出不起訴的決定。其中“不需要判處刑罰”是指刑法第三十七條規定的情形，即對于犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰；“免除刑罰”則是指刑法對自首、立功、未成年人犯罪、中止犯、正當防衛、緊急避險等規定的一種處理措施。
需要注意的是，實踐中，檢察機關作出不起訴決定前，應當積極主動地與監察機關開展工作層面的溝通，征求移送案件的監察機關或者其上一級監察機關的意見。
二、案件移送審查起訴的法理分析
習近平總書記強調，要通過改革創新，整合反腐敗職能，在法治和制度上形成既相互銜接、又相互制衡的機制。監察機關查處的案件移交檢察機關，由檢察機關負責批捕、審查起訴、提起公訴，由法院進行審判。規定本條的主要目的是保證檢察機關依法、及時開展審查起訴工作，確保監察機關與檢察機關在辦理職務犯罪案件過程中有序銜接、相互制約。
(一)對監察機關移送的案件，人民檢察院認為犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定
監察機關根據監督、調查結果，對被調查人涉嫌職務犯罪，監察機關經調查認為犯罪事實清楚，證據確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據一并移送人民檢察院，依法提起公訴。根據《刑事訴訟法》第167條凡需要提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決定。因此，對于監察機關移送的案件，人民檢察院也應當對案卷材料和據以定罪量刑的證據進行全面審查。根據《刑事訴訟法》第168條規定，人民檢察院審查案件的時候，必須查明：（一）犯罪事實、情節是否清楚，證據是否確實、充分，犯罪性質和罪名的認定是否正確；（二）有無遺漏罪行和其他應當追究刑事責任的人；（三）是否屬于不應追究刑事責任的；（四）有無附帶民事訴訟；（五）偵查活動是否合法。根據《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第363條規定，人民檢察院審查移送起訴的案件，應當查明：（一）犯罪嫌疑人身份狀況是否清楚,包括姓名、性別、國籍、出生年月日、職業和單位等；單位犯罪的，單位的相關情況是否清楚；（二）犯罪事實、情節是否清楚；實施犯罪的時間、地點、手段、犯罪事實、危害后果是否明確；（三）認定犯罪性質和罪名的意見是否正確；有無法定的從重、從輕、減輕或者免除處罰的情節及酌定從重、從輕情節；共同犯罪案件的犯罪嫌疑人在犯罪活動中的責任的認定是否恰當；（四）證明犯罪事實的證據材料包括采取技術偵查措施的決定書及證據材料是否隨案移送；證明相關財產系違法所得的證據材料是否隨案移送；不宜移送的證據的清單、復制件、照片或者其他證明文件是否隨案移送；（五）證據是否確實、充分,是否依法收集,有無應當排除非法證據的情形；（六）偵查的各種法律手續和訴訟文書是否完備；（七）有無遺漏罪行和其他應當追究刑事責任的人；（八）是否屬于不應當追究刑事責任的；（九）有無附帶民事訴訟；對于國家財產、集體財產遭受損失的，是否需要由人民檢察院提起附帶民事訴訟；（十）采取的強制措施是否適當,對于已經逮捕的犯罪嫌疑人,有無繼續羈押的必要；（十一）偵查活動是否合法；（十二）涉案款物是否查封、扣押、凍結并妥善保管，清單是否齊備；對被害人合法財產的返還和對違禁品或者不宜長期保存的物品的處理是否妥當，移送的證明文件是否完備。
人民檢察院經過全面審查，認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定，根據《刑事訴訟法》第172條，按照審判管轄的規定，向人民法院提起公訴，并將案卷材料、證據移送人民法院。所謂“犯罪事實已經查清”，是指對犯罪的主要事實已經查清，一些個別細節無法查清或者沒有必要查清但不影響定罪量刑的，也應當視為犯罪事實已經查清。具體而言，根據《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第390條規定，具有下列情形之一的，可以確認犯罪事實已經查清：（一）屬于單一罪行的案件，查清的事實足以定罪量刑或者與定罪量刑有關的事實已經查清，不影響定罪量刑的事實無法查清的；（二）屬于數個罪行的案件，部分罪行已經查清并符合起訴條件，其他罪行無法查清的；（三）無法查清作案工具、贓物去向,但有其他證據足以對被告人定罪量刑的；（四）證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內容中主要情節一致，只有個別情節不一致且不影響定罪的。對于符合第二項情形的，應當以已經查清的罪行起訴。所謂“證據確實、充分”，是指用以證明案件事實的證據是否真實可靠，能否反映案件的真實情況，取得的證據能否足以證實調查終結認定的犯罪事實和情節。2012年《刑事訴訟法》修訂對證據確實、充分的條件進行了進一步明確，即該法第53條規定，證據確實、充分，應當符合以下條件：（一）定罪量刑的事實都有證據證明；（二）據以定案的證據均經法定程序查證屬實；（三）綜合全案證據，對所認定事實已排除合理懷疑。所謂“依法應當追究刑事責任”，是指根據刑法的規定，犯罪嫌疑人有刑事責任能力，應當對犯罪嫌疑人判處刑罰，且不存在刑事訴訟法第15條規定的情形。對于同時符合上述條件的，人民檢察院應當作出起訴決定。
(二)人民檢察院經審查后，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查
在普通刑事訴訟中，《刑事訴訟法》第171條規定了人民檢察院在審查起訴環節中“補充偵查”的情形，即“人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。對于補充偵查的案件，應當在一個月以內補充偵查完畢。補充偵查以二次為限。補充偵查完畢移送人民檢察院后，人民檢察院重新計算審查起訴期限。對于二次補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，應當作出不起訴的決定?！睆脑摋l規定可見，人民檢察院在審查起訴中，如果認為需要補充偵查，那么可以采取兩種途徑解決：一是退回公安機關補充偵查，這主要是對那些犯罪事實不清、證據不足，或者有遺漏罪刑和其他需要追究刑事責任的人，可能影響對犯罪嫌疑人定罪量刑的案件；二是人民檢察院自行補充偵查，這主要是指案件只是有部分證據需要查證，而自己又有能力偵查的或者自行偵查更有利于案件正確處理的案件。
對于監察機關辦案而言，仍然存在人民檢察院認為需要補充核實的情形，通過進一步調查或者偵查，將有助于審查和未來的提起公訴活動。因此有必要設置類似于刑事訴訟法關于補充偵查的程序機制，以鞏固監察機關辦案成果，提高人民檢察院辦理監察機關移送案件的質量。對檢察機關退回補充調查案件，調查組應根據檢察機關提出的補充調查提綱和收集證據的清單，區分不同情況，經本級監察委員會主要負責人批準后，作如下處理：（一）原調查認定的基本犯罪事實清楚、證據不夠充分的，應當補充證據，制作補充調查報告書，移送檢察機關審查；對于無法補充的證據，應當寫明理由。（二）在補充調查過程中，發現新的同案犯或新的罪行，需要追究刑事責任的，應當重新制作移送審查起訴書，移送檢察機關審查。（三）發現原認定的犯罪事實有重大變化，不應當追究刑事責任的，應當重新提出處理意見，并將處理結果通知退查的檢察機關。（四）發現原認定的犯罪事實有重大變化，應當改變罪名或增減犯罪事實的，應當重新提出處理意見，重新移送檢察機關審查。（五）原認定犯罪事實清楚，證據確實、充分，檢察機關補充調查決定不當的，應當說明理由，移送檢察機關審查。
(三)人民檢察院對于有刑事訴訟法規定的不起訴的情形的，經上一級人民檢察院批準，依法作出不起訴的決定。監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以要求復議
不起訴，是指人民檢察院對偵查終結的案件進行審查后，認為犯罪嫌疑人沒有犯罪事實，或者依法不應當追究刑事責任，或者提起刑事公訴在刑事政策上沒有必要性，或者起訴證據不足，從而作出不將犯罪嫌疑人提交人民法院審判、追究刑事責任的一種處理決定。根據現代刑事訴訟的控審分離原則，不起訴將意味著不啟動審判程序，從而在審查起訴階段終止刑事訴訟。對于犯罪嫌疑人而言，不起訴決定意味著其行為在法律上是無罪的。不起訴制度通過及時終結錯誤或不必要的刑事追究活動，強化了犯罪嫌疑人的權益保障，節約了訴訟資源，同時依靠監察機關不起訴裁量權的行使，合理地分流案件，更好地實現刑罰目的。
對于監察機關調查涉嫌職務犯罪案件，仍然由人民檢察院承擔審查起訴和起訴職能，因此同樣對接和適用刑事訴訟法關于不起訴的相關規定。根據本條規定，有以下幾層意思：
第一，出現了刑事訴訟法規定的不起訴情形。根據《刑事訴訟法》的規定，不起訴的種類和情形包括：（1）法定不起訴。法定不起訴又稱絕對不起訴，是指對于法定情形的案件，人民檢察院沒有或者喪失了追訴權，或者缺乏追訴條件而不能進行追訴，必須作出不起訴的決定。根據《刑事訴訟法》第173條規定，“犯罪嫌疑人沒有犯罪事實，或者有本法第十五條規定的情形之一的，人民檢察院應當作出不起訴決定。對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定?！逼渲?，“犯罪嫌疑人沒有犯罪事實”，包括犯罪行為并非本犯罪嫌疑人所為，以及該案所涉行為依法不構成犯罪。對于監察機關移送的案件，如果人民檢察院經過審查后認為被調查人沒有犯罪實施，或者具有刑事訴訟法第15條規定的情形之一，此時因缺乏刑事追訴的事實或法律基礎，應當嚴格按照刑事訴訟法規定作出不起訴決定。（2）酌定不起訴，又稱相對不起訴，是指對于特定情形的案件，法律賦予檢察機關根據刑事政策和公共利益裁量決定如何處理的權力，既可以選擇提起公訴，也可以不起訴?！缎淌略V訟法》第173條第2款規定：“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定?！睂τ诒O察機關移送的案件，人民檢察院適用酌定不起訴適用同樣須具備以下兩個條件：一是人民檢察院認為被調查人涉嫌的職務犯罪行為符合刑法規定的犯罪構成要件，已經構成犯罪，應當負刑事責任；二是該職務犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰。其中“不需要判處刑罰”是指刑法第37條規定的“對于犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，可以免于刑事處罰?！薄懊獬塘P”是指刑法各種法定免除刑罰的規定的情形，如自首、立功、中止犯等。（3）證據不足不起訴，又稱存疑不起訴。根據《刑事訴訟法》第171條第4款規定，“對于二次補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，應當作出不起訴的決定?！备鶕摋l規定，對于監察機關移送的職務犯罪案件，人民檢察院經審查后，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查，對于二次補充調查或偵查后，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，此時因缺少刑事追訴的證據基礎，則應當嚴格按照刑事訴訟法的規定，作出不起訴決定。需要注意的是，此種情形的不起訴，人民檢察院沒有進行裁量的余地，這也是2012年刑事訴訟法修訂時新增的內容，立法目的在于保障公民權利，防止利用退回補充偵查來延長辦案期限，導致反復補充偵查不放人，使案件久掛不決問題。對于監察機關查辦案件來說，也應當嚴格遵守本條規定。當然，刑事訴訟法限定的是二次補充偵查之后的法律效果，即“應當作出不起訴決定”，其前提是經過了兩次補充調查或偵查。那么對于未經補充調查或偵查的案件，不能直接作出這種不起訴決定；對于經過一次補充調查或偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件且沒有必要退回補充調查必要的，則可以作出不起訴決定。另外，根據《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第404條規定：“具有下列情形之一，不能確定犯罪嫌疑人構成犯罪和需要追究刑事責任的，屬于證據不足，不符合起訴條件：（一）犯罪構成要件事實缺乏必要的證據予以證明的；（二）據以定罪的證據存在疑問，無法查證屬實的；（三）據以定罪的證據之間、證據與案件事實之間的矛盾不能合理排除的；（四）根據證據得出的結論具有其他可能性，不能排除合理懷疑的；（五）根據證據認定案件事實不符合邏輯和經驗法則，得出的結論明顯不符合常理的?！睂τ诖朔N情形的不起訴，根據《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第404條規定：“人民檢察院根據刑事訴訟法第一百七十一條第四款規定決定不起訴的，在發現新的證據，符合起訴條件時，可以提起公訴?！?/span>
第二，人民檢察院作出不起訴決定，應當經過上一級人民檢察院批準。這是關于人民檢察院對監察機關移送案件作出不起訴決定的批準程序的規定。在刑事訴訟中，對于普通刑事案件，人民檢察院作出不起訴的報批程序，通常是“經檢察長或者檢察委員會決定”即可。但是，為了加強上級人民檢察院對下級人民檢察院辦理直接受理偵查案件工作的領導和監督制約，2005年12月最高人民檢察院發布了《關于省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報上一級人民檢察院批準的規定（試行）》，要求省級以下（含省級）人民檢察院辦理直接受理偵查的案件，擬作撤銷案件、不起訴決定的，應當報請上一級人民檢察院批準。在此基礎上，通過實踐經驗總結，《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第407條對此予以吸收規定。這一規定，是上級檢察機關對自偵案件偵查監督重要體現，也是最高人民檢察院建立自偵案件偵查監督體系的內容之一，對于增強檢察機關內部監督制約、提高執法公正性和公信力具有重要的意義。對于監察機關查辦涉嫌職務犯罪案件，規定人民檢察院作出不起訴決定，應當經過上一級人民檢察院批準，一方面，體現出上述檢察機關內部監督制約機制的延續，而且在案件類型上，原來由檢察機關直接受理偵查的案件也“移交”給了國家監察機關，延續報請上級人民檢察院批準的模式也沒有擴大適用的案件類型；另一方面，由上一級人民檢察院批準不起訴決定，也體現出對國家監察機關查辦案件進行處理的慎重和嚴謹。
在《監察法》（草案）一審稿中，此處規定為“應當征求監察機關意見并報經上一級檢察機關批準”。對此，全國人大法律委員會在修改情況匯報中提出，對于這一條款，有的常委會委員、部門和地方提出，“征求監察機關意見”屬內部工作溝通，建議本法不作規定。經研究，建議刪除這一規定。監察委員會履行監督、調查、處置的職責，人民檢察院行使公訴權。對于監察委移送的案件，檢察院認為需要補充核實的，應當退回監察委補充調查，必要時可以自行補充偵查。對于有刑事訴訟法規定的不起訴的情形的，經上一級檢察院批準，可以依法作出不起訴決定，這體現了對檢察機關權力的尊重，也體現了監察機關與司法機關互相配合、互相制約的原則。而且，《國家監察法》規定，監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料,在刑事訴訟中可以作為證據使用。監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據。這一規定對監察機關辦理職務犯罪案件提出了明確的證據要求，即符合刑事訴訟證據標準，體現出檢察委員會主動對接“以審判為中心”的改革方向。另外，習近平總書記指出，推進司法體制改革，要緊緊牽住司法責任制這個“牛鼻子”，保證法官、檢察官做到“以至公無私之心，行正大光明之事”。司法責任制改革是司法體制改革的重要基石，具有基礎性、全局性、決定性地位。2015年8月18日，《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》經中央全面深化改革領導小組審議通過，明確規定“檢察官對檢察長（分管副檢察長）負責，在職權范圍內對辦案事項作出決定”，業務部門負責人不再對案件進行審核、審批。通過對檢察官的合理授權，凸顯了檢察官在司法辦案中的主體地位，較好地體現了“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的改革要求。司法責任制是檢察官依法獨立行使職權的邏輯前提，“辦案終身追責制”要求檢察官對自己辦理的案件直接負責，一旦出現錯案，檢察官將面臨被追責的風險。如果檢察官作出不起訴的決定必須征求監察機關的意見，那么將會對檢察官依法獨立行使檢察權造成不利影響，而且有違“權力與責任相統一”的基礎法理。
第三，監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以要求復議。在刑事訴訟中，為防范不起訴權力的濫用，保障相關主體的合法權益，《刑事訴訟法》等相關法律規范對公安機關、被害人和被不起訴人的規定了針對不起訴決定的不同制約措施。根據《刑事訴訟法》第175條規定，對于公安機關移送起訴的案件，人民檢察院決定不起訴的，應當將不起訴決定書送達公安機關。公安機關認為不起訴的決定有錯誤的時候，可以要求復議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核。對于監察機關辦理查辦職務犯罪案件而言，也應當設置相應的監督制約機制，即監察機關認為不起訴決定有錯誤的，可以要求復議。
第十四節 逃匿或死亡案的調查與沒收
監察法第四十八條規定：“監察機關在調查貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪案件過程中，被調查人逃匿或者死亡，有必要繼續調查的，經省級以上監察機關批準，應當繼續調查并作出結論。被調查人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者死亡的，由監察機關提請人民檢察院依照法定程序，向人民法院提出沒收違法所得的申請?！边@是關于被調查人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序的規定，本條的主要目的是規范監察機關提請司法機關依法啟動被調查人逃匿、死亡案件違法所得沒收的程序，保護國家和人民利益。
一、逃匿或死亡案的調查與沒收的基本內涵
逃匿或死亡案的調查與沒收包括三個方面內容，即監察機關提請司法機關依法啟動違法所得沒收程序的三個條件。
一是涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪案件。這里的“貪污賄賂犯”主要指刑法分則第八章規定的國家工作人員貪污罪和賄賂犯罪；“失職瀆職犯罪”主要指刑法分則第九章規定的國家機關工作人員瀆職犯罪。
二是被調查人必須是逃匿且通緝一年后不能到案或者被調查人死亡的。這里所說的“逃匿”是指被調查人在犯罪后，為逃避法律制裁而逃跑、隱匿或躲藏的?！巴ň儭笔侵副O察機關通令緝拿應當留置而在逃的被調查人歸案的一種調查措施。
三是經省級以上監察機關批準繼續調查，并作出結論。對被調查人逃匿或者死亡的職務犯罪案件繼續調查的批準權限，在省級以上監察機關。經過調查作出的結論，應當符合刑法第六十四條關于追繳違法所得及其他涉案財產的規定，即犯罪分子違法所得的一切財物，應當予以追繳或者責令退賠；對被害人的合法財產，應當及時返還；違禁品和供犯罪所用的本人財物，應當予以沒收。沒收的財物和罰金，一律上繳國庫，不得挪用和自行處理。
需要注意的問題有兩個。一是與刑事訴訟法有關規定的銜接問題。為嚴厲打擊貪污賄賂等職務犯罪，對犯犯罪所得及時采取追繳措施，刑事訴訟法規定了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序”，監察法規定與刑事訴訟法相關規定和2016年最高人民法院、最高人民檢察院《關于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規定》的精神是一致的。一般情況下。犯罪嫌疑人如果逃匿，調查就難以進行；即使調查比較順利，如果犯罪嫌疑人死亡，依照刑事訴訟法第十五條的規定，就應當撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理。但是，違法所得沒收程序屬于特別程序，在犯罪嫌疑人、被告人不能到案的情況下，可以對其違法所得及其他涉案財產進行審理并作出裁定。
二是對被調查人“失蹤”的，應當如何進行認定和處理。參照2017年1月5日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規定（法釋（2017）1號）》第三條規定的精神，被調查人為逃避調查和刑事追究潛逃、隱匿的，應當認定為“逃匿”；被調查人因意外事故下落不明滿二年，或者因意外事故下落不明，經有關機關證明其不可能生存的，也按照“逃匿”處理。
二、逃匿或死亡案的調查與沒收的法理分析
黨的十九大報告指出，人民群眾最痛恨腐敗現象。如果腐敗分子逃匿或者死亡，不沒收其違法所得，會嚴重影響人民群眾對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的獲得感，也會嚴重影響黨和國家的形象。
（一）被調查人逃匿或者死亡，有必要繼續調查的，經省級以上監察機關批準，應當繼續調查并作出結論
在司法實踐中，一些案件的犯罪嫌疑人、被告人長期潛逃或者死亡，如果按照普通案件所適用的訴訟原則和程序，則無法進行審判，也無法及時挽回犯罪造成的國家、社會或個人的損失。這種情形在貪污賄賂腐敗案件中非常典型，犯罪嫌疑人往往在犯罪過程中就把貪污賄賂等腐敗違法所得轉移至境外或予以隱藏，如果貪腐分子長期潛逃或死亡，又沒有建立有效的財產追回機制，既無法挽回相應損失，更無法對貪腐行為進行有效的制裁和震懾。對此，聯合國《反腐敗公約》在第54條“通過沒收事宜的國際合作追回資產的機制”中規定，為依照本公約第五十五條就通過或者涉及實施根據本公約確立的犯罪所獲得的財產提供司法協助，各締約國均應當根據其本國法律，考慮采取必要的措施，以便在因為犯罪人死亡、潛逃或者缺席而無法對其起訴的情形或者其他有關情形下，能夠不經過刑事定罪而沒收這類財產。聯合國《打擊跨國犯罪公約》第12條也規定“締約國應在本國法律制度的范圍內盡最大可能采取必要措施，以便能夠沒收：（1）來自本公約所涵蓋的犯罪的犯罪所得或價值與其相當的財產；（2）用于或擬用于本公約所涵蓋的犯罪的財產、設備或其他工具。締約國應采取必要措施，辨認、追查、凍結或扣押本條第一款所述任何物品，以便最終予以沒收?！?/span>
為嚴厲打擊貪污賄賂等嚴重犯罪活動，及時追繳犯罪違法所得及其他涉案財產，并與我國加入的反腐敗國際公約相銜接，2012年《刑事訴訟法》修訂，在“特別程序編”中，新增了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序”章，明確了“對于貪污賄賂犯罪、恐怖活動犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法規定應當追繳其違法所得及其他涉案財產的，人民檢察院可以向人民法院提出沒收違法所得的申請”等違法所得沒收程序規則。國家監察體制改革后，監察機關承擔著“調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作”的重大任務。與此同時，在被調查人不能到案的情況下，如果繼續查辦處置，特別是處理有關案件財產，還事關被調查人及相關利害關系人的財產權等權益。因此，監察法更應當建立與國際公約、刑事訴訟法在理念和內容上一致、銜接的違法所得沒收程序，成為監察機關查辦職務違法犯罪活動的重要舉措和程序內容。
根據本條規定，可以從以下幾個方面解讀：一是從適用條件看。根據本條規定，適用案件類型為“貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪案件”。一方面，本條限定為“職務犯罪案件”，因此并不包括違法行為，即不構成犯罪的職務違法行為不適用本條規定。另一方面，從條文表述來看，貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪案件，既包括了狹義上的貪污罪，以及挪用公款罪、私分國有資產罪、私分罰沒財物罪、巨額財產來源不明罪、隱瞞境外存款罪等廣義上的貪污犯罪，同時也包括受賄罪、行賄罪、介紹賄賂罪等賄賂犯罪，以及各種失職瀆職犯罪。另外，法條采取的并非完全列舉的方式，而是規定了具有兜底性質的“等職務犯罪案件”。二是從繼續調查的必要性看。在刑事訴訟中，如果被追訴人逃匿，那么相關機關應當采取有關措施保證犯罪嫌疑人、被告人到案。如果被追訴人在訴訟過程中死亡，則根據刑事訴訟法第15條規定，不追究刑事責任，已經追究的，應當撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪。但是，黨紀規則對違紀黨員下落不明或死亡，仍然有進行處分的相關規定。刑事訴訟法規定的違法所得沒收程序，也包括對案件事實、違法所得及其他涉案財產的調查事項內容。對此，在監察機關查辦職務犯罪過程中，也有可能出現被調查人逃匿或者死亡，但這并不當然意味案件查辦終結。如果根據案件性質或者涉案財產具體情況，如果有必要繼續調查的，則需要經過法定程序繼續調查。三是從繼續調查程序看。對于監察機關在調查貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪案件過程中，被調查人逃匿或者死亡，有必要繼續調查的，根據本條規定，須經省級以上監察機關批準，繼續調查并作出結論。經省級以上監察機關批準，提高了此種情形下繼續調查的批準級別，主要考慮是為了限定和有效控制本項措施的適用。由于本項程序，針對的是被調查人不到案情形下的處理，因此，為謹慎起見，防范權力濫用造成被調查人和其他利害關系人合法權益受損，規定由省級以上監察機關進行批準較為適宜。省級以上監察機關批準之后，監察機關應當在原調查的基礎上繼續開展調查工作，并作出結論。既包括被調查人涉案事實和證據認定的內容，也應當包括被調查人逃匿、被通緝或者死亡的情況，同時還應當包括違法犯罪所得及其他涉案財產的具體情況等。這也為案件后續走向違法所得沒收程序奠定基礎。
（二）被調查人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者死亡的，由監察機關提請人民檢察院依照法定程序，向人民法院提出沒收違法所得的申請
這是對違法所得沒收程序的規定。根據本條規定，被調查人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者死亡的，由監察機關提請人民檢察院依照法定程序，向人民法院提出沒收違法所得的申請。其中，除死亡情形外，如果被調查人逃匿，還必須符合“通緝一年后不能到案”條件。監察機關采取通緝措施規定于《監察法》第29條規定，即依法應當留置的被調查人如果在逃，監察機關可以決定在本行政區域內通緝，由公安機關發布通緝令，追捕歸案。通緝范圍超出本行政區域的，應當報請有權決定的上級監察機關決定。另外，由本項規定可知，監察機關啟動違法所得沒收程序與刑事訴訟法相關規定相銜接，即并非由監察機關直接向人民法院提出違法所得沒收申請，而是由監察機關提請人民檢察院依照法定程序，由人民檢察院向人民法院提出違法所得的申請。那么，結合刑事訴訟法的相關規定，具體程序可以為：監察機關對于符合本條規定的案件，提出違法所得沒收意見書，連同相關證據材料一并移送同級人民檢察院。人民檢察院在收到監察機關移送的沒收違法所得意見書后，應當查明：（1）是否屬于本院管轄；（2）是否符合刑事訴訟法第二百八十條第一款規定的條件；（3）犯罪嫌疑人身份狀況,包括姓名、性別、國籍、出生年月日、職業和單位等；（4）犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的情況；（5）犯罪嫌疑人逃匿、被通緝或者死亡的情況；（6）違法所得及其他涉案財產的種類、數量、所在地，以及查封、扣押、凍結的情況；（7）與犯罪事實、違法所得相關的證據材料是否隨案移送，不宜移送的證據的清單、復制件、照片或者其他證明文件是否隨案移送；（8）證據是否確實、充分；（9）相關利害關系人的情況。人民檢察院在接到監察機關移送的沒收違法所得意見書后30以內，作出是否提出沒收違法所得申請的決定。30日以內不能作出決定的，經檢察長批準，可以延長15日。對于監察機關移送的沒收違法所得案件，經審查認為不符合條件的，應當作出不提出沒收違法所得申請的決定，并向監察機關書面說明理由；認為需要補充證據的，應當書面要求監察機關補充證據，必要時也可以自行調查。其他具體程序可見刑事訴訟法及相關司法解釋對于違法所得沒收程序的規定。
第十五節 不服處理決定的救濟
監察法第四十九條規定：“監察對象對監察機關涉及本人的處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起一個月內，向作出決定的監察機關申請復審，復審機關應當在一個月內作出復審決定；監察對象對復審決定仍不服的，可以在收到復審決定之日起一個月內，向上一級監察機關申請復核，復核機關應當在二個月內作出復核決定。復審、復核期間,不停止原處理決定的執行。復核機關經審查，認定處理決定有錯誤的,原處理機關應當及時予以糾正?！边@是關于復審、復核的規定，主要目的是明確監察對象對監察機關涉及本人的處理決定不服提出復審、復核的程序和時限，保障監察對象的合法權益，促進監察機關依法履職、秉公用權。
一、不服處理決定救濟的基本內涵
本條主要包括三個方面內容：一是復審、復核的程序?！皬蛯彙?，是指監察對象對監察機關作出的涉及本人的處理決定不服，自收到處理決定之日起一個月內，可以向作出決定的監察機關申請復審，作出決定的監察機關依法受理后，應當對原處理決定進行審查核實并作出復審決定?！皬秃恕笔侵副O察對象對復審決定不服，自收到復審決定之日起一個月內，可以向作出復審決定的監察機關的上一級監察機關申請復核，上一級監察機關依法受理后對原復審決定進行審查核實并作出復核決定。復審是復核的前置程序，未經復審的，不能提出復核申請。規定復審、復核程序的目的在于保證監察機關正確、及時處理復審、復核案件，維護復審、復核申請人的合法權益，維護和監督監察機關依法辦事。二是復審，復核的時限。本條對復審、復核期間作了明確規定，即“復審機關應當在在一個月內作出復審決定”，“復核機關應當在二個月內作作出復核決定”?！耙粋€月”應當自復審機關收到復審申請之日起計算，這是作出原處理決定的監察機關進行復審活動的期限，“二個月”應當自復核機關收到復核申請之日起計算，這是上一級監察機關進行復核活動的期限。規定復審、復核期間的目的在于保證監察機關及時處理復審、復核案件，維護復審、復核申請人的合法權益。三是復審、復核期間原處理決定的效力。復審、復核期間，不停止原處理決定的執行。規定復審、復核期間不停止原決定的執行，是因為監察機關處理決定和復審決定，是一級國家機關依法作出的，對監察對象和監察機關均有約束力，雙方都必須嚴格執行，非依法定程序不得隨意變更和撤銷。在復審、復核期間不停止原處理決定的執行，有利于保障監察機關代表國家作出的處理決定、復審決定的效力，維護監察機關的工作秩序，維護法律秩序和公共利益。同時，作這樣的規定，也不影響對復審、復核申請人合法權益的保護，監察機關經過復審、復核認為為原處理決定不適當的，可以作出變更或者撤銷原處理決定的復審、復核決定。這一復審、復核決定的效力始于原處理決定生效之時。
需要注意的是，對監察機關涉及本人的處理決定不服的，只能向作出原處理決定的監察機關申請復審，而不能向其他機關提出申請。
二、不服處理決定救濟的法理分析
為權利受到程序處理結局影響的人提供救濟渠道，是正當程序必須具備的基本內容。對于監察機關辦案而言，案件處理結果對于監察對象具有直接的利益關系，因此也應當為其提供基本的救濟渠道。這既能夠保障監察對象的合法權益，也能夠監督保障監察機關辦案質量。
（一）監察對象對監察機關涉及本人的處理決定不服的，可以向作出決定的監察機關申請復審
本條規定，監察對象對監察機關涉及本人的處理決定不服的，可以向作出決定的監察機關申請復審，具體而言，包括以下幾個方面內容：（1）適用的主體是監察對象，即監察對象對監察機關涉及本人的處理決定不服。監察對象是權益受到監察決定指向和結果影響的主體，因此，救濟的對象也應當是監察對象本人。（2）救濟程序的啟動事由是監察對象“不服”監察機關對本人的處理決定。不服即不服從、不認可，既可以是對監察機關事實認定的不認可，包括認為沒有違法犯罪事實，或者有違法犯罪事實但是并非監察機關認定的事實；也可以是對監察機關適用法律定性處理的不認可。當然，作為救濟啟動程序條件的“不服”，是監察對象本人的主觀認識，無論其認識是否有理有據，都不影響其申請的權利。（3）救濟的渠道是，向作出決定的監察機關申請復審，即再次審理。申請復議權作為監察對象的一項程序性救濟權利，監察機關應當予以充分保障，不能加以限制或剝奪。
（二）對復審決定仍不服的，可以向上一級監察機關申請復核
在監察對象向作出決定的監察機關申請復審后，監察機關復審結果可能令監察對象信服，也可能仍然不服。如果監察對象對作出決定的監察機關的復審決定仍然不服的，可以向上一級監察機關申請復核。這樣規定，首先進一步保障了監察對象的權利，不僅提供了額外的救濟渠道，而且也能避消除監察對象對作出決定的原監察機關“自我復審”而產生的不信任感，有助于監察對象對監察結果產生信服感，增強監察工作的權威。與此同時，規定首先由作出決定的監察機關進行復審，再由上一級監察機關進行復核，體現出監察機關自我糾錯與上級領導、監督的運行機制。
（三）復審、復核期間,不停止原處理決定的執行
這是對復審、復核期間原處理決定效力的規定，即復審、復核期間，不停止原處理決定的執行。對于監察對象不服監察機關作出的處理決定而提出的復審、復核請求，為法律賦予監察對象的一項程序性救濟權利，并不代表復審、復核請求一經提出，即改變原處理決定或停止原決定的執行，復核、復審本身即對原決定的再次審查，而再次審查的結果，可能認定原處理決定有錯誤，也可能認定原處理決定沒有錯誤。因此，在最終審查結果作出前的復審、復核期間，原處理決定不能停止執行。
（四）復核受理機關審查認定處理決定有錯誤的,原處理機關應當及時予以糾正
復審、復核，本身既是對監察對象權利保障的救濟機制，同時也是監察機關自我糾錯的程序機制。因此，必須秉持實事求是的基本理念，對于不服從作出處理決定的監察機關的決定及復審決定而由上一級監察機關進行復核的，如果上一級監察機關復核后認為原處理決定確實有錯誤，那么原處理機關應當及時糾正，并按照糾正后的處理決定執行。這體現出上級監察機關對下級監察機關的監督以及對被調查人權利的及時有效保障。
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